城市贫困地区居住环境整治策略

【摘要】改善城市贫困地区的居住环境问题是发展中国家共同面临的紧迫课题，它涉及到城市化、贫困消减等诸多方面。为解决这些问题，许多国家尝试了从“公共供给”到“自助努力”、从“自助努力”到“自立发展”等模式，从而得出了 “自我发展才是从根本上解决城市贫困地区居住环境问题的关键所在”这样的结论。

【关键词】发展中国家 城市贫困地区 居住环境 整治 亚洲

研究的目的及意义

现今，世界上超过半数的人口居住生活在城市之中，在发展中国家，农村人口向城市流动在今后较长一段时间内仍会保持迅猛的增长势头。快速的城市化所引发的各种城市问题凸显，其中发展中国家城市贫困层的扩大便是城市经营上的一大问题。在城市规划领域中，城市贫困地区居住环境的整治问题目前已成为全世界共同的紧急课题。作为发展中国家的中国在城市化进程中也面临着同样的困境，特别是近年来出现的城中村现象及改造问题更是引起社会各界的广泛关注。尽管对于城中村是否需要改造的问题尚存争议，但进入2000年以来，实际的改造探索活动已在各大城市陆续展开，今后的改造应何去何从也备受瞩目。国内的学者对西方发达国家贫民窟的整治研究已取得一些成果，而对于更有借鉴意义的发展中国家，特别是亚洲发展中国家解决相关问题的经验和教训的总结尚未展开，相关的研究也很少。

发展中国家城市贫困问题概述

随着农村人口不断向城市涌入，发展中国家面临着深刻的城市贫困层扩大的问题。据推测，在菲律宾首都马尼拉居住在环境恶劣的贫民窟中的贫困人口占总人口的40%以上。在泰国首都曼谷居住在贫民窟中的人口也有大概100万以上，并且这个数字毫无减少的趋势。由于在今后较长一段时期内农村人口向城市流动仍将持续下去，各个发展中国家普遍认识到，如何对待城市贫困阶层将是直接涉及到其城市在21世纪能否继续保持其活力的重要课题。在如何改善城市贫困阶层的居住问题上，各个发展中国家虽面临不同的问题，但都在不断积极探索，试图从根本上寻找解决问题的办法，这其中也不乏很多较为成功的案例。从表面上看，这些案例各有其特点，但仔细洞察其本质，仍能发现其成功的共同之处，这就是，在城市贫困地区居住环境整治事业的展开过程中，民间公益组织NGO（Non-Governmental Organizations）、社区组织CBO（Community Based Organizations）等的参与是不可或缺的，以实现住民自我发展为目标的住民主导型的居住环境整治方式对于城市贫困地区居住环境的可持续改善是重要而有效的。以下就通过亚洲发展中国家的具体成功事例来详细阐述。

从“公共供给”到“自助努力”

19世纪70年代初期，许多发展中国家为改善贫民窟的居住环境，纷纷设立了住宅公社，试图为城市贫困层提供住宅。但是，人们很快就发现，如果按城市贫民层的支付能力来建造住宅是完全不现实的，政府必须需要为此提供庞大的资金补贴，而这种含有对低收入者大量财政补贴的政府福利住房，除少数运气极好的低收入者能有幸入住外，绝大部分是被中等收入阶层以各种形式所侵占。这一结果很快宣告了公共供给政策对解决城市贫困层居住问题的失败。

与公共供给政策相对照，在19世纪60年代倡导性规划思想的影响下，在发展中国家贫民窟地区一种被称为自助努力型（Self-help）的居住环境改善模式受到关注。所谓“自助努力”顾名思义就是通过自己的努力建造住宅、改善居住环境。自助努力型的居住环境改善事业是在NGO的支援下，通过住民参与的形式对已经存在的贫民窟地区实施上下水管铺设、内部道路简易铺装等，进行维持其生存的最低限度的改善。实际上这些贫民窟地区所占有的土地一般并没有正式的土地权利，其住宅建设也大都没经过建设许可等正式的审批手续，而是一种以自发的形式建设住宅后，入住生活的居住形态。这种实际上是非法侵占的居住形态之所以能被政府认可，并兴盛一时，是由于对发展中国家政策决定有着重大影响的世界银行当时开始启动一种以城市贫困层为对象的住宅领域的融资活动，这种自助努力型的住宅建设刚好能够得到世界银行的资助。故此，19世纪70年代后期，在发展中国家中，住民的自助努力型的住宅供给和环境改善逐渐成为了主流形式。

从“自助努力”到“自立发展”

在世界银行融资的援助下，在许多发展中国家实施的自助努力型的贫民窟环境改善事业对居住环境的改善确实取得了实际成果。

在印度尼西亚许多城市都成功实施的KIP（Kampung Improvement Program）事业是其成功的有力论据。所谓KIP事业也可以直译成“城中村”改善事业：即由地方城市政府提供技术和财政支援，依靠住民参加的方式对街道、排水、公厕等最基本的生活基础设施进行整治和改善。印度尼西亚的KIP事业在许多城市展开并取得成功，也更进一步说明了这样一种可能性，即在更大的区域内，在行政主导下依靠贫困地区住民参与的方式对居住环境进行渐进的改善是能够取得成功的。但是，随着世界银行融资规模的扩大，KIP事业的规模也随之飞跃式地扩大之后，很多人开始批判在事业实施过程中政府主导的色彩加重了，而住民参与却逐渐变得流于形式。鉴于以上的经验，1980年以后人们开始逐渐认识到，按照自助发展的想法来进行贫困地区居住环境的改善，对各种制度的进一步改革是必不可少的。

在泰国，由于经济的快速增长，民间房地产迅速发展，为形成良好的民间住房市场，政府进行了土地制度、住宅金融制度的改革。80年代后期，联合国人类居住委员会（HABITAT）和世界银行共同推出了“许可发展（Enabling）战略”。即政府并不直接提供住宅，而是许可民间力量、NGO、住民组织等提供住宅来改善居住环境，政府为其提供充分的制度环境促成其“自立”发展。可是这种在刚提出时好评如潮、声噪一时的想法很快就被发现其实只是纸上谈兵而已。土地制度、金融制度、福利事业等的改善固然重要，但关系到国家基础的根本性制度改革并非轻而易举可以办到，路径依赖使得政府要最终痛下决心采取行动，需几经周折颇耗时日。加之紧随其后的亚洲金融危机的影响使得在泡沫经济时一直活跃的民间房地产业倍受打击、一蹶不振，难以继续发挥其应有的作用。

“自我发展”的新展开

1990年以来，对社区组织形成的支援，为促成活动的技术支援，规划权限下放，与行政、制度改革联动，特别是小额融资（Microfinance）的实施，社会性网络（Social Network Service）的促成，合作伙伴关系组织（Partnership）的建立等作为体现“授权”思想、促成自我发展的重要内容逐渐得到广泛认可。

在城市居住领域实施小额融资成功的有名事例当数菲律宾的社区抵押事业（Community Mortgage Program，简称CMP）。1989年开始实施的社区抵押事业是政府以非法侵占地区的社区组织为对象，为整治其所居住地区的生活环境而发放长期低利息贷款的一种融资制度。其特征是NGO作为融资发起人，首先帮助贫困地区建立社区组织，之后在申请的过程中，帮助住民办理各种复杂的贷款手续。通过贷款购置的土地最初两年的土地产权归社区组织所有，而非个人，与之相应还款的责任也由社区组织来承担。以NGO为融资发起人的社区抵押事业取得了相当的成功，其还款率高达90%以上。在这些事例中，让我们看到了NGO是沿着这样的根本目的在进行活动的，即通过促成社区组织的形成、确保在居住环境整治中的社区的主体性地位等方式来实现社区主导下的居住环境整治。

结 语

结合先进事例介绍概观了发展中国家城市低收入地域的居住环境改善事业的发展，透过这些事例，我们可以看到这样的一个大的趋势：这些事业从计划到实施正在发生着从政府主导型向住民主导型的变换，为支持这些事业的发展，NGO在其中发挥着举足轻重的作用。在制度方面，形成政府、NGO、CBO等之间的网络关系，以及建立从行政中独立出来的合作伙伴关系型组织，对于使住民主导型的事业成为可能，实现贫困层的自我发展具有着深远的重要意义。

中国刚刚驶入城市化的快车道，今后将有更大量的农村人口涌入城市来扩充城市低收入群体的规模，而且只要城乡差别不消除，这种城乡间的人口流动就会一直持续下去。在城市内部也同样，只要城市内不同阶层间的贫富差距不消除，城市中的贫困地区也就会一直存在下去。所以，即便能在形式上将目前存在的城中村物理性的彻底消除，但由于这样做法并不能解决在那里生活着的人们的“自我发展”这个根本性问题，在城市内部消灭的“城中村”在城市或者以其他的形式仍会再度现身，新的更严重的社会问题会层出不穷。综上可见，为实现城市贫困地区居住环境的可持续更新与改善，今后，包括中国在内的发展中国家，如何结合自身的实际，从现在的以政府主导为主的以拆迁――安置――城市再开发为核心内容的更新模式，转向以住民为主导的，能实现其自我发展、自我完善的更新模式是十分值得认真思考的重大社会问题。（作者分别为西安建筑科技大学建筑学院博士生；西安建筑科技大学建筑学院教授、博导）