对草原生态建设中的不足探索

一、草原生态保护建设中存在的问题

(一)草原生态工程建设内容比较单一,缺乏整体性、协调性

退牧还草工程主要进行围栏的投资建设,对饲草料基地建设、畜种改善、草场改良、草原生态监测等方面的内容没有涉及,工程的建设内容相对单一,局部地域围栏滥建,对草原畜牧业正常生产经营活动的负面影响比较明显。草原生态移民工程过多地关注奶牛的购进及其饲养设施的建设等,没有充分考虑市场条件、牧民技能以及转移牧民的多元就业、社会保障等问题,一旦养殖奶牛等不成功,移民的生计便陷入困境,有的只好返回原居住地。另外,各项草原生态保护建设工程之间往往互相割裂,缺乏统一性和相互协作性。一些工程分属于不同的部门管理,甚至同一地区的工程也是各为其主,缺乏整体性和综合性规划,使得工程效益大打折扣。

(二)生态补偿力度不足,牧民增收与生态保护之间的矛盾依然存在

草原牧区生态治理工程及政策没有很好地理顺生态保护与牧民生计之间的关系,在一定程度上影响着牧民的增收。目前,实施草原生态保护建设的大部分项目区是较贫困地区,在这样的地区进行草场植被保护,围封使用过度的草场,实行一定区域、一定时间内的禁牧等,牧户的牲畜饲养量必然要减少,而牧民的收入来源主要是草原畜牧业,在牧民的观念中,牲畜就代表着财富,可以说牧民牲畜财富少了,牧民的稳定增收也出现了下降。特别是在生态补偿不足的情况下,牧民的生计得不到保障,甚至牧户收入下降、生产生活难以为续;同时也影响牧民实施禁牧、休牧等的积极性,牧民为了维持原有的生产水平和原有的牲畜头数,与建设保护生态形成矛盾,使草原生态建设保护的目标不能实现。如在退牧还草工程中,国家给予牧民的补贴只是围栏费和饲料粮等,对于相关配套建设的棚圈、饲草料基地、人畜饮水设施等内容一般不进行补贴,补偿的额度也比较低。再加上有的地区为了避免因补偿不平衡而导致的矛盾,在一定程度上实行了“平均主义”甚至是“大锅饭”的办法,对于在草原生态建设保护中损失大、贡献大的牧户的补偿就更加不足了。如果牧民获得补偿后还达不到原来的收入水平,保证不了牧民不受经济损失,他们仍然会千方百计地维持原来的放牧养畜规模,其结果是所有的牧户都得到了一定的补偿,但所有的牧户都退不了牧、还不了草。补偿时间较短、资金到位不及时,工程期结束后没有了补贴,继续执行禁牧、休牧会更加困难;到时大量人畜回到草场,继续破坏草场植被,草原仍然会退化。在草原生态移民工程中[2](P.8),对需要转移的牧民而言,生计费用不断增加。未搬迁前,他们日常所需的肉、奶食品、油、燃料等生活必需品可以自给自足。搬迁后,这些生活必需品都要购买,生活支出必然增加。虽说移民享受城镇低保待遇等,但还是要靠打工等维持生存。而来自牧区的牧民除了经营畜牧业外,几乎没有其他技能,导致就业范围狭小,就业率低,仅限于体力劳动及服务行业,收入不高,也极不稳定。在移民补偿方面,缺乏核算依据,政府随意性较大,补偿资金分配和使用的监管渠道不畅或缺失,牧民实际享受到的补偿较少。移民后牧民生计成本大幅度增加,收入增长却缓慢,出现不少牧民移出来又返回去的现象。2011年开始实施的草原生态保护补助奖励机制,因地区不同,牧民人均承包的草场面积差异较大,相应地补奖金额也差异较大,在一定程度上会拉大牧民收入的地区差异。根据有关专家对锡林郭勒盟阿巴嘎旗的研究[3],禁牧区养羊户每亩草场每年按10.53元、草畜平衡区养羊户每亩草场每年按4.99元进行补偿,这只是对牧民的实际损失作了补偿,没有任何奖励的意义包含其中。而目前实施的草原生态保护补助奖励机制的补偿标准是禁牧区每亩草场每年6元、草畜平衡区每亩草场每年1.5元,这显然有点低,还不能使有一牧区牧民的损失得到完全补偿。

(三)草原牧区生态保护建使草原畜牧业的生产成本增大

在草原牧区生态保护建设过程中,牧民的生产生活方式发生了一定程度的转变,草原畜牧业的生产成本特别是饲草料购买费等大大增加,还需要加大配套措施的投入,如建设围栏、棚圈、水利设施、饲草料基地等基础设施,所需资金较大。禁牧休牧等是草原牧区生态保护建设工程的重要实施办法,而禁牧休牧、围封舍饲等措施实施后,草原畜牧业的生产成本大大增加。2005年,内蒙古草原畜牧业生产中间消耗比2004年增加了21.8%,其中饲料、饲草消耗增加了25.5%,燃料、用电量、畜牧用药的消耗增加了20%。经测算,一个羊单位在禁牧舍饲条件下饲养成本是放牧条件下的3.5倍左右,目前饲养一个羊单位牲畜的平均成本比2002年增加了近2倍。牧民的生活成本相对较高,平均来看,衣、食、住、行四类支出分别是农区的2.5倍、1.4倍、1.4倍和6倍。牧民必要的生活消费支出高于农民,2011年,内蒙古牧民人均消费支出要比农民高出3000元左右。由于生产生活成本大幅度增加,人均纯收入的增长相对缓慢,使得相当一部分牧民不得不举债度日。内蒙古锡林郭勒盟牧民人均负债达6000元左右,债务负担较重。近几年的自然灾害使很多牧民入不敷出,再加上政府补贴数量的有限,很多牧民在生产投入方面心有余而力不足,需要政府及社会的资金支持。而目前,由于牧户经济规模较小,贷款需求规模不大、贷款成本收益率较低,很多银行不愿涉足牧区牧户;农村信用社由于制度、资产实力等原因,满足不了牧民的借贷需求,大多数牧民的借贷为私人借贷,甚至是民间高利贷。

(四)草原牧区水利设施建设严重滞后,草畜矛盾仍然尖锐

草原牧区大部分属于干旱、半干旱地区,年降水量较少,地表水和地下水极其有限,缺水是草原牧区面临的严峻问题。过去,我国长期实施“以粮为纲”的政策,不少地方乱垦滥开草地种粮,占用为畜牧业开发的水源灌溉农田;现在节水灌溉草饲料基地很少,草原牧区水利设施建设严重短缺,人和牲畜的饮水存在一定的困难。而在实施草原生态保护建设工程尤其是禁牧舍饲后,牧民面临的最大困难是饲草料不足;为了解决过冬的饲草,牧民要么高价购买饲草料,要么还没有到打草季节就抢着打牧草,不仅增加了养畜成本,还导致过度使用草场的局面,加剧了牧民的贫困和草原生态的恶化。因此,只有大力开展牧区水利基本建设,在牧区主要是半牧区适当建设节水灌溉型饲草料基地,推广牧区繁殖、农区育肥、农牧有机结合的饲养模式,建立完备的饲草料加工、运输、储备体系等,才能逐步缓减牧区的草畜矛盾。

二、对策建议

(一)完善对草原牧区的补贴、补偿和奖励制度

完善草原牧区禁牧休牧制度。研究制定一套生态、技术、经济标准,对于什么样的草场需要长期禁牧或阶段性禁牧、什么样的草场需要休牧进行界定,对于草原的保护恢复情况、生态效用的大小进行评估,对于草原生态环境治理办法、草原资源的利用方式进行评价等。对于生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原应该实行禁牧封育,不要盲目扩大禁牧草原的面积,切实保障牧民生活在草原 、承包草场、放牧经营的权益。现在禁牧补贴得到了一定程度的加强,但还要建立休牧补贴制度,根据牧户休牧的时间与规模,分年度给予充足的饲草料或现金补偿;对于禁牧、休牧的模范户给予奖励等。健全草原生态补偿制度。建立科学保护、合理利用草原资源的完备的草原生态补偿体系,明确生态补偿责任,多渠道筹集草原生态补偿资金,提高现有的补偿标准,延长补偿期限,充分考虑牧户承包草原面积的不同、牲畜数量的差异以及人口差异等问题,完善补偿方式,确保补偿资金及时到位,从根本上解决牧民的后顾之忧,为切实推进草原生态经济良性发展、有效维护草原生态安全奠定基础。在实施好禁牧、草畜平衡及休牧等奖补机制的基础上,建立并实行草原牧区矿产资源开发生态补偿制度[4]、草原生态效益补偿制度等。所谓草原生态效益补偿制度,是根据草原生态系统的各种生态服务价值等,确定科学合理的补偿办法及补偿标准,对草原承包经营者给予适当的经济补偿,从而理顺草原生态功能维护者与草原生态效益享受者以及政府等相互之间的利益关系;要根据牧民为有效保护、永续利用草原资源,为恢复、维持、放大草原生态系统的生态效益所作出的贡献,进行长期的生态补偿。矿山企业在享受矿产资源开发带来的经济利益时,当地居民却承担着资源开发后的种种不良生态后果,这种外部不经济效应的治理成本应当内化成企业的生产成本,让其为经济行为的不经济性“买单”,要坚持“破坏者恢复、使用者付费、受益者补偿”的原则,健全完善补偿渠道、补偿方式、补偿标准和保障体系等,矿山企业给予牧民的补偿可以采用丰富的补偿方式,补偿费用与矿产开发的效益挂钩,同时可以结合折地入股、投资投劳入股等方式,建立健全完善的草原牧区矿产资源开发生态补偿制度。草原生态补偿标准。以内蒙古草原牧区为例,在实地调研、估测的基础上,结合相关专家的研究,我们粗略地得出几种类型草原生态补偿的大致数值范围供参考。草原生态建设保护工程、政策的生态补偿(由政府向牧民提供的补偿):禁牧区补偿,每亩草场每年8~16元;草畜平衡区补偿,每亩草场每年3~6元。草原牧区矿产资源开发利用的生态补偿(由企业向政府、社区、牧民等提供的补偿):每吨矿产每年50~80元。草原生态效益补偿(由域外草原生态效益享受者、政府等向草原所有者、承包经营维护者提供的补偿):每亩草原每年1~6元。草原生态补偿时间。由于草原类型、草场退化程度、草原保护措施等各不相同,其补偿时间也不尽相同。如草甸草原退化程度较轻,只要利用适度,在雨水充沛的条件下,8~10年就能得到较好的恢复;而荒漠草原或干草原,由于其退化程度相对严重,即使是利用适当、雨水充沛,其植被高度、密度以及草群结构的恢复优化仍需要更长时间。因此,根据各类草原的生态特点及草原畜牧业的生产规律,草原生态补偿时间以10年为一个调整期,即以10年为最低期限,直到草原生态具备可持续发展能力[5]。

(二)要有效防止不合理的围栏建设

在“草场公有承包,牲畜户有户养”的改革过程中,为了明晰产权特别是牧户对草场的使用权,强调牧户围栏其承包的草场。现在为了保护草场、恢复草原植被,也把围栏封育、自然修复作为主要办法,这是正确的。对于气候干旱、土质沙性的北方草原地区,如果也把造林种草作为生态建设保护的主要内容,其生态建设必然引起更大程度的生态破坏,其教训是深刻的。然而,“围封”既要考虑保护草场、明晰产权,又要顾及草原资源的合理利用,“围封”应因草场的类型、退化的程度及草场的利用方式而异,封育可采用围栏封育与人工管护封育相结合的办法。不是围栏越多就越好,也不是所有牧户把其承包的全部草场都围起来就是围栏追求的目标。在草原生态保护中,要有效防止围栏的乱建、滥建。禁牧区既要适当围栏封育,又要雇用草场管理员,使围栏封育与人工封育有机结合;轮牧区应主要按照划分轮牧场的方式,进行网围栏建设;休牧区可在饲料地周围建设网围栏等。

(三)要科学认识草原畜牧业的本质特征,切实避免舍饲圈养的盲目推广

[6]舍饲圈养作为草原牧区牲畜的主要饲养办法是不合理的,也是行不通的。草原牧区的草原资源条件与畜种资源条件,决定了草原畜牧业的本质特征是放牧畜牧业。舍饲圈养既不符合草原畜牧业的特质,会使其畜产品丧失在国际与国内市场的竞争优势。舍饲需要大量的饲草投入,牧户自身的打草场不具备这样的供给条件,只能依靠购买,这样会大大增加生产成本与牧民负担,使草原畜牧业成本低、效益高及产品具有竞争力的优势受到冲击;舍饲还需要一定的棚圈条件与饲养技能特别是适宜圈养的牲畜品种,牧区现有的绵羊、山羊、牛及骆驼等适宜圈养舍饲的不多,若普遍实施舍饲圈养,就需要大规模更换畜种、品种,草原畜牧业特色牲畜及其特色产品、绿色产品的优势难以保持。可见,草原畜牧业主要是放牧畜牧业,舍饲圈养不可在草原牧区盲目推广。

(四)要对草原资源实行合理的轻度利用

草原资源的合理利用包括充分利用、有效保护、大力扩展三方面的含义,即在使用中保护,在保护中使用,在使用和保护中实现资源的扩大再生产。合理利用草原资源的基本目标是实行永续利用和获取持续最大的产量[7](P.46)。永续利用就是根据草原资源的再生特性,通过使用和保护相结合以及资源的不断增殖,使之源源不断地满足经济社会扩大再生产的需要。而最大持续产量就是在永续利用草原资源的基础上,在一定社会经济和自然生态条件下,获得最大的、持续的草原生物有机体的生产量和以畜产品为主的经济产品的提供量,而又不损害资源的更新能力、不减弱其生态效能。美国、澳大利亚等畜牧业比较发达的国家,都在20世纪上半叶受到[，！]超载的危害,于是大量压缩了实际载畜量,如20世纪80年代美国西部地区草原载畜量仅是同世纪初期的40%左右,澳大利亚南部的干旱草原在20世纪30年代末40年代初的草原载畜量比80年代高近4倍。澳大利亚的经验是实际载畜量不能超过干旱年份产草量的理论载畜量,美国的草场利用率一般控制在45~50%。所以,我们要适当降低草场的利用率,因地制宜地对草原实行轻度利用。

(五)加大草原牧区信贷支持力度,有效缓减牧民的支出压力

实施草原生态建设与保护政策后,牧民的生产生活方式发生转变,支出大幅度增加,面临着前所未有的压力。但事实上金融机构对牧区的支持较少,除了农村信用社、邮政储蓄和农业银行外,其他商业银行几乎没有在牧区开展信贷业务活动。牧民居住分散,生产的季节性较强,贷款需求多样。草原生态建设和保护工作涉及面广,实施时间长,科技含量高,需要较多的政策扶持、技术支持和资金投入。而牧区金融机构少、资金规模小,信贷期限较短、项目审批时间相对长等。为此,应根据草原生态保护建设的实际,结合牧区畜牧业生产经营周期、牧民实际用款需求和贷款用途等,制定优惠的、相对灵活的信贷政策,加大银行对牧区的支持力度,适当增加中长期贷款等。同时,积极探索建立国家、地方、牧民三位一体的投资机制,为加强草原生态保护建设提供财 力保障