建立电子政务中的档案管理模式

上海的电子政务发展非常迅速，政府按照保密要求建立了政务内网和外网体系，在这些网络中，电子文件已经替代纸质文件行使文件职能。2005年上海市静安区政务内网协同办公系统启用，区委、区政府、区人大、区政协联合发文，规定各部门统一使用这个系统，要求所有的发文、收文和文件流转都实行单轨制。政府通过行政措施加快了无纸化办公方式的推行，区信息委对协同办公中的电子文件采取了“集约式”管理，改变了以往各个部门在各自的局域网上单独运行一个OA系统的格局。一种新型的办公模式摆到了档案部门面前，面对电子政务的新局面，上海市静安区档案局积极应对，在区政务内网上开发了一个与协同办公系统对接的归档管理系统，接收协同办公系统中的归档电子公文。

电子文件的出现对档案部门是一个极大挑战，电子政务的迅速发展又使档案部门面临严峻考验，档案部门能否在电子政务中发挥应有的作用，关系到档案部门是否被边缘化的问题。静安区档案局本着对历史负责的态度，分析电子政务的应用与发展的状况，总结多年来推广电子文件归档管理的经验，提出了应对策略和实施方案。我们认为，档案部门是否能够真正依照档案管理规则搜集文件和按照保管期限去履行电子文件的保管责任，是档案部门能否介入电子政务的关键。由于大型网络数据库的应用，电子文件的保存实际上由技术人员负责，档案人员仅限于逻辑上的管理，对于很多可以导致网络数据库文件流失的因素，档案人员是无能为力的。再加上本身的计算机技术水平的局限，要求档案人员对归档电子文件进行有效控制是困难的。为此，静安区档案局在开发归档接口系统时，规避了许多不利的因素，把档案管理的规则通过技术措施加以贯彻，使各部门档案人员可以实施有效管理。

努力消除技术因素的影响，最大限度地降低电子文件对设备的依赖性，最大程度地提高档案人员对归档电子文件的控制力

静安区档案局在区政务内网的公共信息平台上建立的归档系统，是以B/S方式供全区61家单位1000多名机关干部共同使用。系统有二个进口，一个与公共信息平台上协同办公系统对接，直接接收办结完毕的归档电子公文，另一个可以通过本地搜集，由业务人员浏览本地机上需要归档的文件，进行上传操作。各部门的档案人员通过归档系统进行接收、整理、提供利用等档案管理活动。系统对文件归档、接收的环节设置了一些技术措施，例如协同办公系统中已办结的文件要求以XML 格式将全文信息、背景信息连同附件直接送到归档系统中，两个系统同时记录操作时间和操作者，明确文件归档过程的责任。各部门的归档文件实际上是集中存放到档案局控制的数据服务器中，由档案局的技术人员负责对数据库的维护。为了使各部门档案人员的这种逻辑管理转化为物理管理，静安区档案局又开发了一个脱机保管系统，将各部门的归档电子文件按照年度、保管期限、分类的排序刻录到光盘上，再返回给各部门。该光盘自带检索工具，光盘中的文件按照传统的文件组织方式，文件的内容、背景信息自动链接。光盘中的说明文件，概要描述了文件的归档时间、责任人、操作人以及运行环境等等。该光盘可以独立运行，但同时又被脱机保管系统和纸质账簿同时兼管。

消除技术因素就是摆脱原有的应用系统，将复杂的网络数据库的管理方式简化载体管理。脱机保管系统有二个重要技术特点：一是自动驱动刻录机，数据在封闭的状态下脱机，消除了人为因素，且操作简便，二是对脱机光盘的可靠性由系统自动检测，根据规定期限，系统提示管理人员将库房中保存的光盘取出，进行可靠性检测，实施有效保存。

事实上静安区档案局同时保留了相同内容的二套光盘，一是满足了归档电子文件异地存放的要求，二是等到档案馆正式接收各部门归档电子文件时，只要履行相关的手续，防止到了进馆的期限，这些归档电子文件已经流失。档案局和部门档案室采取这种异地保管的方式，降低了数据集中存放的风险，因为大型网络数据库的保管成本很高，而且技术进步导致数据迁移是必然的，当数百万条记录的数据库迁移到新的数据库中，要保持和全文信息、背景信息等数据的对应，出错的概率很高，此外还有其他很多不安全因素，也是目前档案部门实际条件所不能控制的。消除技术因素的影响，采取脱机保管，是档案部门有效管理归档电子文件的一种比较简便方法。

建立电子文件归档范围与保管期限表，形成规范、有序的管理模式

计算机网络的应用改变了传统的办公模式，大量的文件都是在网上形成、流转，政府的信息公开、行政审批受理、项目招标等等都已经通过网络进行，但是这些记录着政府各职能部门重要活动的电子文件的保存还没有一个规范。什么东西需要归档、什么东西不需要归档、归档的电子文件需要保存多长时间、如何归档，这些细节都应该明确规定。前一时期，我们曾需要查阅一个关于信息化工作的文件，在政府的外网和内网的相关系统中都没有查到，在档案局的归档管理系统中也没有查到，一个在网上的重要文件无形中失踪了。具有讽刺意味的是，在系统的垃圾筒里找到了这个文件。这件事情充分暴露了档案管理的规则并没有深入到电子政务中，电子文件归档管理还处于一种随意状态。如果电子政务中形成的电子文件的保存继续处于这种无序状态，客观上会对电子政务的应用效力打上折扣。因此，针对着电子政务的特点，静安区档案局将电子文件归档范围和保管期限表插入到归档系统中，各单位的业务人员对于应归档的文件一目了然，档案人员也可以按照系统的提示督促业务人员按要求归档。

归档范围与保管期限的设置从管理上采用自上而下和自下而上的流程，由档案局业务指导科按照国家档案局《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的要求结合静安区的实际情况制定一个通用类目表输入系统中，各单位再按照这份通用表制定本单位的归档类目表，其中要明确各类文件开放程度，档案局经过审查后，归档类目表才能生效。业务人员在归档时，系统自动会跳出与其业务相关的归档类目的清单，业务人员只要用鼠标点击相关的条目，该文件的保管期限、开放程度就自动生成。系统按照归档类目表设置了统计功能，各单位应归档和已归档的文件随时可以统计出来，档案局业务指导科和各单位档案人员可以很方便地了解归档情况。通过这种方法，各单位的业务人员、档案人员、档案局的管理人员相互职责明确，电子文件归档管理处于一种可控的状态。

静安区政府将档案局的这项举措被静安区政府列入区重点实施项目，区信息委也大力支持档案局推行电子文件归档管理，目前已经有80%的单位实现了电子文件归档管理。

探索应用新技术，保障电子文件的真实性，努力实现电子档案的管理价值

电子文件是技术进步的产物，不断发展的新技术又改变着电子文件的表现形式，这种动态因素给档案部门长期有效保存电子文件带来很多麻烦。为了以防万一，一些档案部门往往采用“双套制”的方式，即相同内容的文件同时保存纸质和电子的双套，这是必要的。但是，长期甚至永久的采用“双套制”，这对于档案部门在电子政务中的地位是不利的，因为这只能说明档案部门无力管理电子文件。尽管电子政务已经实行单轨制，而档案部门还不得不把电子文件复制成纸质文件，作为档案保存，对于档案人员来讲也加重了工作负担。静安区档案局对“双套制”作了这样规定，保管期限30年以上的文件采用“双套制”，10年以下（包括10年）的文件按照本单位的实际情况，可以实行单轨制。目前电子文件有效保存10年，已经没有什么问题，然而，10年中要证明归档电子文件的真实性还是有些问题。我们不能仅仅依靠著录元数据来证明电子文件的真实性，因为电子文件易修改性的缺陷不能靠人为的办法去弥补。引进电子签章技术，是2007年是静安区档案局作为课题研究的探索，希望通过技术手段去实现电子文件真实性的确认。如果档案部门能够以单轨制的方式与电子政务接轨，哪怕只局限与短期档案，那么，档案部门可以争得电子政务中的一席之地。

从目前掌握的资料来看，电子签章的技术应用到归档电子文件中已经不是问题，但是档案部门如何进行数字认证的管理却是一个复杂的问题，这需要会同有关部门共同研究解决，无论如何，积极开拓新技术去树立电子档案的地位，是电子政务实施档案管理的必经之路。

静安区的电子文件的归档管理从单机应用到局域网应用，再到目前城域网的应用方式，走过了一条崎岖的小路，各种技术问题、管理问题、经费问题甚至思想观念问题形成了一道道沟沟坎坎。静安区档案局之所以能够坚持下来，一方面是来自领导的支持和鼓励，另一方面是看到了电子政务的建设需要档案管理介入，看到了电子政务中的信息管理和档案管理的本质区别，电子文件只有按照档案管理的规则，客观、有序地记录信息时代的重要事件和重大活动，电子文件的保存价值才具有历史意义。同时，档案部门也必须适应电子政务的发展，在突飞猛进的计算机技术面前，积极开展应用创新。

（作者单位：上海市静安区档案局）