协商民主质量评估指标体系构建

摘 要：在进一步开展协商民主广泛多层制度化的进程中，为避免协商民主流于形式，要重点关注其质量的落实情况，着力促进其协商效能的发挥，进而实现民主决策及更好的治理效果。为此，本文依据协商民主理论及政治系统分析框架，对协商民主实践整体流程进行分析，提出从投入、过程、产出、影响等四个维度进行协商民主质量评估。以期为评估协商民主实践效能，推动民主政治完善与发展提供借鉴和参考。

关键词：协商民主；质量；指标体系

一、引言

兴起于20世纪80年代初的协商民主，以强调理性的参与，自由公平的协商及倡导“为政治生活中的道德分歧提供最正当性的概念”①的基本目标为核心，在丰富了民主形式的同时，也扩大了民众参与民主政治的范围。基于协商民主对民众参与政治机会的保证，提倡通过“平等自由”且“审慎思辨”的协商制定公共政策以保证政策的民主科学性。因此，落实协商民主的质量是推进协商民主进一步发展的重要目标。所以，本文聚焦协商民主的质量，旨在构建一套科学评估协商民主质量的指标体系。以期通过建立一套完整的协商民主质量评估体系，测量中国协商民主实践情况，进而为推动民主政治完善与发展提供借鉴与参考。

二、协商民主质量评估：理论依据

探究协商民主质量，首先应从协商民主理论特质出发，根据其核心旨要与特质制定指标进行针对性的评估，才能确切的把握协商民主落实的质量情况。协商民主的研究者对协商民主所倡导的如协商参与者的自由平等、协商的公共利益导向、协商程序公开透明等方面达成了一致，特别是强调民主并非是通过偏好给定与利益聚合加总得来，而是通过在协商过程中基于理性与审慎的论述，在“更佳论证力量”的驱动下实现偏好转换。

平等参与。在协商民主理念中，所倡导的开放参与是力求保证所有受到政策影响的公众都能够自由的参与到协商当中，公民享有在协商中自由表达观点并深思熟虑的权利，能够对对话程序的规则和其执行方式提出反思性的论证。

公共利益。进行协商并不是简单的让公民为自己的利益而争取，在多元化社会背景下难以实现所有公民利益诉求的一致，所以这需要集中公共理性，以公共利益为导向，在协商中将多方的观点、要求集合在一起，述之理性与公共性，使得最后的结果更加成熟合理。

公开透明。协商民主重视程序的价值，而程序的公开透明是保证通过协商民主所形成决策之合法性的重要基础。协商的公开透明在保证协商程序上的透明之外，也要求协商参与者在进行论证时需要为其主张提供公开的证成，这使得在协商中参与者的偏好与认同政策的理由能得以清晰的展现，同时有凭有据的观点阐述也更加凸显协商的理性。

偏好理性。协商民主并非简单的通过偏好的聚合形成结论，而是强调偏好是在相互的述理中形成。通过在相互讨论中以“更佳论证”来促成偏好转变，进而得到更具理性和正当性的结果，保证协商民主实施效能，是实现协商的价值及其旨要的关键，也是判定协商民主质量落实的重点。

三、协商民主质量评估：指标体系建构

伊斯顿的政治系统框架被广泛的应用于政府活动的分析上，伊斯顿认为政治系统中，会有来自政治环境的各个要素在各种压力的促使下经过反应进入到政治系统内，经过政治系统内的运作以政策或行动方案等方式产出。同时，通过反馈告知政治系统其输出是否对政治环境产生作用，并以反馈的情况为基础做出调整再度输出，以达到维持系统稳定的目的。因此，本文在构建符合中国协商民主实践的质量评估体系时，将从“输入、过程、产出、影响”四个层面全面的对协商民主进行分析和测量。

（一）输入

协商知识。协商民主是向所有受到政策影响的公众开放，但在多元差异化的社会背景下，参与协商的公民存在知识上的差异性，所以，对参与协商的公众进行协商民主知识的宣讲是必要的，让公众特别是参与者对协商民主有功能性、流程性等知识的掌握，进而创造更优质的协商。

协商代表。协商代表是协商民主的参与主体，协商参与者不但要处于自愿，而且应该是多元的。“协商代表要具备清晰表达自己的观点、提出建设性意见、提供有效的证据来证明自己观点正确性的能力。特别是，要能够综合考量他人的意见甚至反对意见。”②否则极易让协商流入形式而起不到实质性效果。

协商议题。协商是围绕议题展开，多元化协商的基础是多元化的信息，信息的充分促进协商的有效论证。针对议题正反方面提供充分且平衡的信息资源，能够避免因信息的缺失所导致的有限理性，使参与者有更多的信息支撑其主张。

（二）过程

理性真诚。哈贝马斯的商谈理论要求协商是基于真诚而非策略性表达，真诚的表达是保证真实协商的核心。若参与者受制于外界压力而在协商中未能真实的表达其主张，则协商民主的合法性将受到质疑。

自由平等。在协商中所有参与者都能自由表达自己的意见偏好，并受到平等的对待，不因外在因素而受到排挤或歧视，保证其意见表达的自主和真实，从而提高政治协商的理性。

公开透明。在协商民主理念看来，公民应当知晓协商代表的偏好及发言情况，在协商过程中被公民最终接纳的理由必须是在公开透明的环境中产生，从而避免潜在幕后交易的情况，使协商结果为公民所信服。

（三）产出

审慎思辨。协商民主要求“参与者忠于理性和公正的价值观”。只有协商民主的参与者在基于审慎思辨的指导下，协商过程中才能在考虑个人的利益的同时，又能超越自身的利益、观点、需求的局限，考虑集体的利益。通过大家的相互沟通、交流达到相互理解和妥协而取得一致。③

协商共识。协商虽不必然以共识收尾，但协商的目的在于达成共识，形成决策。共识必须由协商产生，由多元利益主体通过一定的规则程序，进行平等的利益表达，在相互诉理的过程中实现意见的趋同，形成让各方均较为满意的结果，从而保证了决策的合法性。

认同尊重。平等参与是民主政治的基本价值诉求，也是协商民主的核心价值之一。这不仅体现在协商代表的选取中，还应贯穿协商民主整个过程。参与者在协商中共享平等，意确保协商代表在协商时不会受到压力或外在强制影响协商真实性。

（四）影响

参与者反应。协商代表是协商民主过程的主体和见证，通过对协商会谈各个流程和环节的亲身参与体验，形成对协商民主过程的全方位感知，将对衡量协商民主质量高低更具参考价值。

公众反应。由于范围、成本等现实因素的制约，不可能将所有公众纳入协商，但协商民主仍需保证与公众的连接性，因此，公众对协商代表反映其偏好的程度和对协商结果的认同度是对于协商民主是否落到实处的重要评判标准。

决策者反应。决策者应当公开地对协商民主产生的结论做出回应，说明是否采纳，其结果的价值性与应用性如何，以及如何落实相关建议和意见，从而使协商民主形成一个完整的回路。

四、结论

民主政治是当今世界政治发展的主流趋势，协商民主理论所含包容性、平等性、理性、协商性等特质使其能够对对传统民主理论的程序价值和价值进行有益的补充。本文基于对协商民主理论诉求的考量，根据协商民主流程设计，兼顾投入过程、产出与影响等四个层面，构建协商民主质量评估指标体系，希望通过具体指标的实现程度，对协商民主质量进行衡量。

（作者单位：四川大学）

注释：

① Amy Gutmann，Dennis Thompson，《协商民主意味着什么？》，载谈火生主编《审议民主》，江苏人民出版社，2007.第3-7页。

② 何包钢，《协商民主化：以中国为例》载阎孟伟主编，《协商民主 当代民主政治发展的新路向》，人民出版社，2014.第37页。

③ 何包钢：《协商民主：理论、方法与实践》，中国社会科学出版社，2008，第20页。