认识非政府组织(NGO)

翻开各种国际时事报道，有关非政府组织的消息比比皆是。从声援巴勒斯坦人民的正义斗争，到向不发达地区提供各种援助；从积极参加世贸组织大会到绿色和平和环保事业……也有历次国际会议会场外的抗议示威，甚至在热那亚与警察对垒卧血街头……

转折在1992的里约热内卢

1997年12月，当122个国家在加拿大达成关于禁止使用、储存和出售地雷的公约时，一位非政府组织运动的协调人不无感慨地说，协议的达成归功于60多个国家1000多个非政府组织多年不懈的努力，她声称：非政府组织“已是一支超级力量”，谁也不能漠视它的存在。

非政府组织虽说已有30多年历史，但一般来讲，成员不多，名气不大，成不了多大气候，其真正的转折点是1992年在里约热内卢举行的联合国环境与发展大会。就是在这次170多个国家参加、118国领导人出席的会议中，环境保护组织直接介入了起草有关控制温室气体排放的条约，从此非政府组织从全球问题的旁观者一跃成为全球政策的制定者之一。此后，非政府组织屡屡奏捷：迫使世界银行重审其资助战略；协助联合国创立了国际人权高专；阻止西雅图世贸组织新一轮谈判；迫使英国政府同意取消全球41个最穷国家的债务。2000年1月在达沃斯的世界经济论坛上，来自世界15个国家的非政府组织代表第一次被邀请参加关于全球化的讨论。

90年代非政府组织得到空前的发展，从6000个猛增到2.6万个，其中不乏许多超级组织。比如“世界自然基金”成员多达500万，年预算高达3.5亿美元；“关怀”年预算超过1亿美元；“绿色和平组织”成员近250万；“”的100多万成员遍布162个国家和地区；“地球之友”在世界58个国家有100万成员；英国的“皇家护鸟协会”成员达100万。非但如此，一些非政府组织成员还登堂入室，进合国的某些机构及国家政府。比如，前人权小组成员丹尼尔・佩因特从1999年9月起被派驻英国驻菲律宾使馆任三秘。联合国承认，如果没有非政府组织在信息收集方面的支持，联合国的工作将困难重重，联合国在人权方面对的依赖是有目共睹的。

填补国际层面灰色区

90年代非政府组织迅速发展的主要原因是它填补了西方的“民主赤字”。随着全球化程度的提高，越来越多的决策是在“国际层面”做出的，在这一层面尚未出现一种政治机制来体现或解决公民所关注或担心的问题，这就出现了一个灰色区域，传统的民族国家的概念受到越来越多的侵蚀，出现一种前所未有的“小政府、大社会”现象，这为非政府组织的发展提供了条件。人类发展单靠政府和国家体制是不够的，单靠企业和市场体制也是不行的，即使两者结合，也不能完全解决全球发展中出现的问题。这就需要有一大批非营利的、非政府的和带有志愿性质的社会组织来从事社会经济发展活动，填充政府与企业力所不及或者不适合的那些领域，于是非政府组织应运而生。非政府组织在社会发展中代表了公民利益，尤其是代表边缘状态群体的利益，对政府和社会起到拾遗补缺的作用。

非政府组织获得迅速发展的另一个重要原因是联合国的积极推动。自20世纪80年代以来，联合国有意识地积极吸收非政府组织参与各种活动，逐步与之建立了经常性和多样化的联系机制。进入90年代后，联合国更是不遗余力地强调在联合国及其所属的机构中同非政府组织合作的必要性和重要性。

1994年联合国秘书长加利就说，非政府组织是当今世界上代表民众的基本形式。安南接任秘书长后更是对非政府组织推崇有加。安南表示，联合国将同全球公民社会结成真正的工作伙伴。

通讯技术的发展，特别是因特网的发展更使非政府组织如虎添翼，各种集团不费吹灰之力实现了全球联网，不仅效率大大加强，而且费用甚低。

由于根植于基层，非政府组织的工作往往比一些国际机构和当地政府还有效率，它们还可以随时通过传媒发动舆论。特别是在一些穷国，非政府组织的救援行动比当地政府要迅速有效得多。在全球化日益发展的今天，非政府组织在解决跨国界问题方面得天独厚，成为联合国的“天然盟友”。

副作用也日渐突出

然而非政府组织来势越汹猛，其局限性也就暴露得越充分，反弹也就越大。非政府组织的局限性与问题主要体现在以下几个方面：

关注问题单一，容易走极端。非政府组织大都是一个个不同利益集团的代表，它们追求的只是单个利益目标。因此，它们往往忽视政策的平衡性和整体性，只追求单个利益而不顾及他人，甚至排斥他人利益，这使它们很容易掉进利己主义的陷阱。

异化的责任性。非政府组织在许多方面都具有政党特征，比如它依靠成员来集资，满足成员的要求，关注成员所关注的问题，但是它们又不像政党，因为它们无需对选民负责，只需对成员负责。无论它们声称在多大程度上代表公众，它们的真正目标或主要目标往往还是代表它们自己。

目标不一，主张混乱。由于面临如何进一步扩大队伍的任务，非政府组织之间也存在竞争，这种情况在环保组织中尤其普遍。一些组织将其主张得到国会或政府的认可作为成功的标志，有的则倾向于非中央化或向市场化发展，有的则相互倾轧。

与传媒相互利用，各取所需。公共形象一定意义上是非政府组织赖以生存和发展壮大的关键，这就使得非政府组织格外注重同传媒搞好关系，通过传媒宣传自己的主张，争取公众的支持，通过传媒来发动舆论。另一方面，传媒也需要非政府组织不断为它们“制造新闻”和故事。

反科学的倾向。一些非政府组织为了制造轰动效应或发动舆论，可以不顾基本事实，可以不讲科学，通过夸张或渲染来引起人们的注意。一些环保组织的科学家不得不承认，为了某些特殊利益或政治利益，科学被置于次要地位。因而出现了一些反科学、反技术的倾向。

非政府组织赖以生存的基础是所谓“公民社会”的崛起与壮大。公民社会主要指工会、教会、政治党派、非政府组织及非政府发起的各种自愿性的组织。公民社会的兴旺被认为是西方民主化发展的重要体现，它们日益深入到社会的各个方面，对政府决策制定及政策取向均产生越来越重要的影响或干扰。

但是对于公民社会的作用到底如何看，在西方也存在不同意见。一种意见认为它会使政府决策更为平衡，是促使民主进一步深化和泛化的重要载体，另一种意见则认为，它正在使社会出现分裂，而不是更团结。

于是又出现一个悖论：一方面，人们抱怨政府对公民生活的“侵犯”太多太深，另一方面却忽视了形形的组织或特殊利益集团对公民生活的“侵犯”。可见，公民社会的作用与反作用是相对的，当它的作用日益增大时，所引起的社会反弹也越大。已有人提出应当防止“非政府组织的威胁”。

非政府组织有前途吗？它如何平衡自己狭小单一的特殊利益与希望在政治舞台上发挥更大作用间的矛盾呢？英国《新科学人》杂志这样评论道：当它们好的时候，会很好，促进社会的良性发展；但当它们糟的时候，会很糟，它们只顾自己，毫无责任可言。