武汉市土地储备效果评价研究

摘要:武汉市自2000年开始土地储备以来,已有将近十年的发展历程,当前有必要对以往土地储备的效果进行评价。评价从单项评价和综合评价两个方面进行,单项评价选取了对土地市场的规范、对地价的稳定和土地增值收益三项指标,综合评价从土地结构配置效应、经济效应、公平配置效应三方面进行。评价结果认为,总体效果较好,但也存在不足之处。

关键词:土地储备;效果评价;武汉

中图分类号:F293.2 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)05-0088-02

引言

土地储备是指为满足公共利益的需要,城市政府依据法律程序,按照土地利用总体规划和城市规划的要求,对特定范围内的土地通过征用、置换、使用权收回以及优先购买等方式取得土地,并对其进行前期开发、整理与储备,以供应和调控城市各类建设用地需求的城市土地管理行为。

自1996年上海市率先成立了中国第一个土地储备经营机构――土地发展中心以来,许多城市相继作了探索。武汉市于1999年11月18日挂牌成立了武汉市土地储备供应中心。2001年3月20日,武汉市首次通过拍卖方式出让1宗面积为125亩的国有土地使用权;6月12日,首次以招标方式出让4宗国有土地使用权;8月14日,首次以挂牌方式出让3宗国有土地使用权。至此,标志着武汉市土地储备开始运行。2002年6月,武汉市政府成立了市土地资产经营管理委员会,并制定了《武汉市土地储备管理办法》,于2002年7月10日施行,标志着武汉市土地储备进入规范化运行阶段。

一、武汉市土地储备效果单项评价

武汉市土地储备中心运行以来,致力于规范土地市场、稳定地价、使国有土地保值增值等任务。

1.对土地市场的规范

2001―2005年,武汉市土地储备中心共供地153宗,总面积603.07×104平方米,总价款199.84×108元。2001年招拍挂方式共出让土地12宗,总面积27.68×104平方米,总价款2.54×108元。2005年招拍挂方式共出让土地37宗,总面积184.40×104平方米,比2001年增加了156.71×104平方米,总价款198.78×108元,比2001年增加了196.30×108元。2001―2005年,以各种方式出让土地详细数据见表1。

从以上数据可以看出,2001―2005年,在武汉市土地出让中,无论是从宗数,还是从面积和价款来看,招拍挂的数量都越来越大,这对规范武汉市土地市场有很好的保障作用。

2.对地价的稳定

纵观2001年(武汉开始实行土地储备)至2006年地价,基本上保持稳定上升趋势,没有严重的大起大落。武汉市各类用地地价比上年涨幅情况见表2。

从表中数据可以看出,除了2005年工业地价指数比上年减少了6.30%外,其余各年各类地价指数均保持增长趋势;除了2004年综合地价指数、商业用地指数和居住用地指数比上年增长超过了10%外(分别为12.28%、10.71%和19.64%),其余各年的各类用地地价指数比上年增长均未超过10%,增幅很稳定。

3.土地增值收益

2001―2005年,武汉市土地储备共投入资金206.55×108元,增值收益累计52.90×108元,增值率为25.61%。各年投入土地储备基金、增值收益、收益率的详细数据见表3。

从以上数据可以看出,2001―2005年,投入的储备资金逐年增加;增值收益也在大幅度增长且增幅稳定;收益率除了在2002年出现峰值外,整体保持增长趋势,特别是2004年和2005年增幅稳定。

二、武汉市土地储备效果综合评价

武汉市土地储备运营之初,取得了较好的成效。在土地供给源头管理实践中,武汉市土地储备体现出如下功能:显化国有土地资产,集聚城市建设资金;推动旧城成片改造,落实城市总体规划;支持基础设施建设,提升城市服务功能;推动企业改组改制,促进产业结构调整;供给非经营性用地,体现政府保障职能。

1.评价指标体系的构建

对土地储备效果的评价可以转化为对土地储备目标和功能实现程度的评价。城市土地供给的效果主要通过城市土地结构配置效应、经济效应、公平配置效应这三大效应体现出来。在三大效应下各取两至三个重要的指标来衡量土地储备供应的产出,然后用专家打分法逐层来求土地储备制度的产出绩效。具体的产出指标、评分权重和目标值见表4。

2.指标体系说明

地均GDP增长、人均GDP增长的目标值均以2004年全国十五个副省级城市的同类值的平均值为标准,分别为13.12%、13.6%。土地出让金占财政收入比重的目标值以广州市同类比重为标准,定为24%。工业用地占地比例和居住用地占地比例以美国若干个大城市中工业用地比例的平均值为目标值,确定为10%和32%。国家1990年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》(国家标准)中,将人均居住用地的单项指标定为18～28 平方米,人均公共绿地大于7平方米,按照标准中的上限确定人均居住面积和人均公共绿地面积的目标值分别为28平方米和9平方米。人均交通面积占地标准以国外同类城市中公共用地的人均占地标准来确定,确定为15平方米/人。

3.武汉市2002-2005年土地储备效果综合评价

在选取的八个指标中只有工业用地面积是负向指标,其余的都是正向指标。正向指标的功效值等于2002年数值除以目标值,负向指标的功效值等于目标值除以2002年指标值。2002-2005年的数据见表5。各年各项指标功效值见表6。武汉市土地储备制度绩效得分计算结果见表7。

武汉市土地储备总体效果不断显现,从2002年的64.14分增加到2005年的86.91分。经济效应在2004年和2005年特别明显,超出了全国十五个副省级城市的平均水平。经济效应指标中地均GDP增长在2004年和2005年超出了全国十五个副省级城市的平均水平。

结构配置效应在2002―2005年得分都在63―69分之间。结构配置效应指标中工业用地比例得分在43―45分之间,说明工业用地比例较高,工业用地数量比例配置不合理。公平配置效应指标中人均绿地面积,在2005年已经超出了全国十五个副省级城市的平均水平。而人均道路面积得分在52―62分之间,说明人均占有道路面积较少。

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