国税行政许可法调研

《行政许可法》是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府共同行为的重要法律。它所确立的合法原则、公开公平公正原则、便民原则、救济原则、信赖保护原则、监督原则，以及行政许可设定范围制度、设定权制度、实施制度和监督责任制度，是对现行行政许可制度的规范和重大改革。它的实施，对政府管理理念、管理职能、管理体制、管理方式以及政府工作人员的管理行为，都将产生重大影响，对加快政府职能根本性转变，推进依法行政，改进行政管理方式和提高行政许可水平，从源头上防治腐败，将发挥有力的促进作用。

税务机关作为国家重要的行政执法部门，行政许可是税务行政管理中经常使用的重要手段，其税收征管行为必将受到行政许可法的规范，行政许可法的实施，是对现行行政管理方式的深刻变革，对税务机关产生的影响是深远的、多方面的,下面就六个方面具体阐述行政许可法的实施对国税征管工作产生的重大影响：

一、对税收征收管理方式的影响

按照行政许可法对设定行政许可范围及设定行政许可权限的规定，包括国家税务总局在内的税务机关都不能自行设定行政许可项目。此外，行政许可法规定的行政许可在实施条件、程序等方面的要求比原来的要严格得多。因此，原来以行政审批方式管理的一些税收征管事项势必要改变管理方式。这对我们习惯进行审批管理的思路和手段提出了挑战，必须对现行的工作制度和工作方法进行调整，探索新的管理思路和管理方法。一是要探索实行一网式税务许可服务，将涉税许可事项、程序和申请书格式全部纳入税收征管软件和网络管理，逐步做到网上申请和办理税务许可。二是要实行一站式税务许可服务，把税务许可的申请受理一律放在办税服务厅前台一站内办理。三是要实行一窗式税务许可服务，保证在基层办税服务厅各窗口都能够为纳税人及时办理一般纳税人认定、发票领购、减免税受理等各项许可。四是要建立无偿许可咨询制度。在办税服务大厅、办公场所实行许可申请无偿咨询制度、首问责任制度和申请书文本示范制度。五是要全面执行一次告知、两次办结制度和当场受理、当场办理制度。对申请材料不全或不符合法定形式的，要当场或在五日内一次性告知补正。对材料齐全、符合法定形式的如非初次发票领购，要当场受理并作出准予购票的许可决定。六是全面开通税务许可内部直通车。对涉及多层级实施、需要下级税务机关审核报上级税务机关许可决定的事项，要一律使用内部直通车报送，变纳税人跑许可为税务机关跑许可。七是推行并联式联合许可办法。对一项许可涉及国税、地税两家实施的前置性许可事项，如办理统一代码的税务登记，应实行国税（地税）受理、抄告地税（国税）、联合办理、限时办结的并联式许可模式。

二、对税务行政许可的影响

目前，税务系统行政许可实施主体最突出的问题是不具备许可主体资格的税务机构乱许可。行政许可法规定，只有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规以及省级政府规章具有行政许可的设定权。但是，从税务系统来看，一些地方仍然或多或少存在一讲管理就是审批、自己为自己设审批的现象。一些不具备行政许可独立主体资格的税务内设机构，却在以自己的名义、盖自己的公章对外实施许可执法，造成众多税务机构齐许可的混乱局面，给纳税人带来诸多不便。对部门规章设立的税务许可，应尽快上升为法律、行政法规；对税务总局以及与相关部委规范性文件设定的许可，应尽快上升为国务院决定，或者依法予以取消；对省级税务局及省以下各级税务机关设定的许可，或者自行增设的许可条件，要坚决予以取消。

行政许可法规定，有关行政许可的事项、条件、标准、程序、期限都要公开，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私以外，也应当公开；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权，行政许可直接涉及申请人或者利害关系人重大利益的，可要求举行听证。现行的税务行政审批中不同程度地存在透明度不够，甚至暗箱操作现象，广大群众难以进行有效监督。因此必须大力推行税务行政许可公开，有效约束执法行为，做到取信于民，为纳税人提供一个公开、公平、公正的税收环境。我们必须在这个问题上求真务实，依法推进税务机构和体制改革，明确谁能许可谁不能许可，依法让许可权归位；加强许可主体执法权监督，规范税务许可权行使。

三、对工作效能的影响

行政许可是规范与效率的统一体。这几年，由于少数税务机关一味追求严管，层层设立程序，导致税务许可程序过于烦琐和僵化，行政效率低下。比如，纳税人申请办理发票领购审批，需要具体管理人员、股所长、分管局长等多人审核签字，来回让申请人跑好几趟、折腾好多天。行政许可法规定了相对集中行政许可权制度，一个窗口对外制度，实行统一、联合、集中办理制度，从许可申请方式到受理程序和期限，都体现了便民快捷的原则。这就要求税务机关必须进一步树立服务意识，改进工作作风，按照行政许可法规定的程序和期限办事，不断简化程序，压缩时限提高办事效率，提供优质服务，方便纳税人办事，防止多头审批、重复审批，克服和办事拖拉现象。同时也对加快征管机构改革，合理设置征管机构、配置税收管理资源，有效实施征收管理和提高征管效能提出了新的要求。

四、对行政许可责任的影响

行政许可法对行政机关违法、越权以及不遵守法定程序实施行政许可，规定了严格的法律责任。同时规定实施行政许可原则上不得收费，以确保权力与责任挂钩、权力与利益脱钩。这就要求税务部门必须强化责任意识，勤政廉政，要认识到行政许可不仅仅是一种权力，更是人民赋予行政机关的法定职责，乱许可或者滥许可都是违法的，因此导致纳税人合法权益损失的要负赔偿责任。依法行政遵循的最大原则是合法，体现的最大价值是公平、公正。税务系统要坚持依法许可，秉公执法。这就要求税务机关清醒认识到“许可责任”不仅意味着税务机关行使的每一项许可权力背后都连带着一份责任，意味着该许可不许可的行政不作为也要承担失职责任，还意味着违法行使许可权必须承担行政或刑事责任，必须敢于对民负责、能够对民负责、愿意对民负责。

五、对监督检查的影响

为了解决重许可轻监管、只许可不监管的问题，行政许可法对行政许可的监督检查作出了明确要求。因此，要加强监督制约，建立对税务许可申请实质内容的二人实地核查制度，形成互相监督；建立重大税务许可事项回避制度和听证主持人回避制度，防止影响执法公正；建立税务许可受理与决定相对分开制度，除当场受理能够作出许可决定的之外，应坚持受理人员不决定，决定人员不受理的原则；建立健全减免税审批、大额出口退（免）税审批等重大税务许可集体决策制度。要坚决克服重审批轻监管、只审批不监管的问题，按照谁许可、谁负责、谁监督的原则，加强对行政许可活动的监督检查，把事前审批与事后监管有机统一起来。税务机关不但要依法实施行政许可，还要对被许可人实施行政许可行为进行有效监督。要将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前行政许可与事后严格监督、加强管理与提高服务有机统一起来，充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查加强对纳税人管理，提高服务水平和效率。要加强税务机关内部执法监督。建立健全税收规范性文件备查备案制度，对擅自设定税务许可的，应责令改正或依法予以撤销。加大税收执法检查力度，及时纠正税务许可违法行为。认真贯彻执行执法责任制和过错追究制，对不该许可准予许可、该许可不予许可的，要责令改正，给予经济惩戒和行政处分。

六、对行使行政许可权的影响

行政许可法规定行政机关必须诚实守信，的信息必须真实可靠，政策必须保持相对稳定；公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可，应当受到法律保护，除非法律、法规有明确规定的外，行政机关不得随意变更或撤销已生效的行政许可；因法律、法规、规章改变，撤回已经生效的行政许可造成群众利益受损的，要依法予以补偿。这一规定要求税务机关要进一步树立诚信意识，在履行行政许可职权时不得出尔反尔，随意取舍，要更加谨慎、理性，更加注意保护纳税人的合法权益。在税务系统推行“阳光下的许可”，就是要防止“暗箱操作”、权力寻租。一是要建立税务机关许可公告制度。对保留实施的所有合法的税务行政许可事项，国家税务总局和各省政府都应一律面向社会进行公布，而且对今后有权机关新设定的税务许可事项，也要设定一项，公布一项，未经公布的，一律不得实施。二是要实行税务许可公示制度。各级税务机关应当将税收法律、法规、规章规定的有关税务许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、收费、结果等内容，全部面向社会公示。三是要全面开通税务许可公开的渠道。各级税务机关应当以办公场所、办税服务大厅为主载体，设立许可公告栏、张贴窗或电子触摸屏等，公开税务许可事项；全面开通12366纳税服务热线，推行税务许可电话公开；在税务系统网站公开许可事项以及申请书格式文本等，推行税务许可网上公开。四是要禁止实行歧视政策。在实施税务许可时，不能搞许可的双重标准，不能从主观出发区别对待。五是要避免偏私。不能凭借手中权力变无偿为纳税人服务为有偿服务，不能通过税务中介机构，把本应由企业法人和其他组织自主选择的各类涉税许可申请服务变成强制，并收取费、捆绑销售指定商品，不能超越税收法律、行政法规规定的收费项目、收费范围和收费标准乱收费。

积极研究并应对行政许可法对税收工作的影响是当前税务部门的一项重要任务。税务机关必须严格按《行政许可法》处理有关事务。《行政许可法》实施后，各级税务机关将不再享有税务行政许可的设定权，实施税务行政许可必须严格遵守《行政许可法》规定的条件、程序、方式和时限。能否贯彻、落实好这部重要法律，对于各级税务机关及其工作人员合法有效地履行职责、对于税务系统巩固各项改革成果和继续推进改革、对于反腐倡廉和树立税务机关良好的社会形象都具有重要意义和深刻影响。