政府信息有效共享的传递模型研究

基金项目：河北省科技计划项目，项目编号：12456132

中图分类号：C935 文献标识码：A

内容摘要：政府决策能否得到社会大众的支持，在很大程度上取决于政府信息能否实现有效共享。政府信息能否有效共享取决于过程控制是否得当，本文通过建立传递模型发现，激励、规范和约束机制有利于信息在政府内部的顺利有效传递；传播信息的权威性和传播媒介的可信赖性对政府外部信息的有效传递具有重要影响。

关键词：政府 信息 有效共享 传递模型

政府信息共享的现状

政府信息共享依赖于良好的流程设计、顺畅的信息交换和方便的操作体系，因此，多国政府在这些方面进行了大量的研究和设计。如澳大利亚发展“全政府”理念，在1996年时设立了一个新机构来管理之前由三个独立的政府部门负责的就业、社会服务及社区照顾服务等内容（Eric Wainwright，1997）；英国政府在《政府机制改革：文件、信息与知识的移交指南》中提到了信息迁移在政府管理活动中的重要作用，并从政府机构改革入手，明确了文件输入输出机构的角色与责任，分析了文件迁移所需步骤并拟定操作规定及方法，保证了电子文件信息迁移过程的安全有效（杨扬等，2010）。

我国政府的信息共享进程要晚一些，多地根据自身的实际情况提出或实施了推动信息共享的政策，如北京的应急指挥、城管执法、政务地理空间信息资源服务等跨部门信息共享系统平台建设；上海的电子口岸、网格化管理、社保卡系统等（袁琳，2011）；河北省信息化工作办公室于2005年组织网上审批、公共卫生、农业信息与服务三个系统和衡水市开展了信息资源规划试点工作，等等。但是由于政府部门的条块分割、各部门的利益争夺等因素的影响，导致信息孤岛现象严重，信息资源建设与共享进展较慢。

政府信息有效共享的要求

有学者将政府信息资源共享从需求和内容上分为四个层次，由低到高依次为：政府各职能部门之间的资源共享、不同层级政府之间的资源共享、国家权力机关与政府之间的资源共享、政府与企业之间和政府与公民之间的资源共享（李卫东，2008）。此种划分是以政府部门为基本单元的划分，并未考虑到政府部门内部的信息传递过程，尤其是下级向上级信息传递过程中的信息遗漏、缺失或失真的情况。另外，大量信息在政府部门之间传递或由政府部门向社会大众传递过程中也会出现重叠、遗漏或失真的情况。因此，单纯地追求政府信息共享会加大政府处理信息的成本，而效果却未必真实有效。

Dawes认为政府信息共享是一个在共享实践中不断调整共享政策和管理框架，从而提高共享的收益和降低风险的过程（Asli Yagmur Akbulut，2003）。在当前信息传递渠道繁多、信息内容庞杂的环境下，政府信息应当进行有效共享，才能既充分利用信息，又避免成本过高、效率过低的情况发生。政府信息有效共享就是政府部门在收集、传递、信息时，利用多种方法和手段，对各种信息进行甄别、补遗、剔除或整合，从而使得信息传递真实有效的过程。

政府信息有效共享关注四个方面：一是尽可能剔除无效信息。在当前信息更新速度以分钟为时间单位的环境下，大量的信息属于无效信息，这些无效信息会对有效信息造成干扰，应尽量在初次收集信息时就过滤掉。二是识别遗漏信息。虽然每分钟更新的信息很多，但是因为有海量无效信息干扰，难免会遗漏掉一些重要信息，因此在信息传递过程中，应使用必要手段来检测遗漏信息。三是消除、整合重叠信息。有些相似信息来源于不同的收集渠道，对于相似信息要加以辨识，相同的消除，类似的整合。四是考虑成本。在剔除、识别、整合信息的过程中，需要配以专门的人力、物力，因此在信息甄别的深度和广度上要适度，考虑甄别的成本，使信息甄别达到一个合适的程度，避免造成信息质量过剩。

政府信息有效共享传递模型的建立

（一）政府内部信息的传递

1.上下级之间纵向信息的传递。纵向信息传递与横向信息传递之间最大的区别是信息的发出者和接受者等级不同，且存在严格的隶属关系。在纵向信息传递中，信息发出者——下级，通常拥有更多更好的信息，但是其自身的敬业程度、能力水平和心理安全程度对发出信息的质量和数量有着重要的影响，因此上级接收到的通常是不完全的，带有下级个人主观意愿的信息。

另一方面，即使下级在信息收集和分析过程中完全理性和科学，但是信息接受者，即上级，对于接收的信息也会存在曲解，Gordon Tullock称之为“控制丧失”—信息的自然的、无意识的曲解和失真——的影响。命令与信息在上下级之间传递时，上级由于自身能力限制和客观环境要求，在甄别和综合下级的信息的过程中，即使没主观的曲解意识，某些信息也会受到歪曲（Tullock，G，1965）。

2.部门之间横向的传递。政府部门之间信息资源共享的前提来自于对社会公共利益诉求的认同，或信息需求部门的需要，即此类共享多发生在提高公共服务能力或业务流程相关的领域。前者的部门之间存在平等的关系，信息传递是基于对社会公共利益均持肯定态度，因此在政府信息资源相互共享的决策过程中，能够较为认真地进行信息收集和传递；在后者的部门中二者的地位不对等，强势和弱势部门的行动会各从有利于自身利益的角度出发，因而在信息传递过程中存在着博弈，进而传递信息的积极性和传递信息的类型也会存在着差异。政府部门之间传递的信息可分为原态信息、结论性信息和通告性信息，对于发出信息部门与接收信息部门来说，地位的平等与否直接导致发出信息积极性的不同和传递信息类型不同，弱势部门发出信息主要是原态和结论性信息，而强势部门更多发出的是结论性和通告性信息（见表1）。因此对于信息接收部门来说，接收到的信息有可能并不是自己想要的内容。

3.政府内部信息有效传递模型。在一个系统内部，信息能够有效传递必须满足三个条件：信息发出者与信息接受者有共同的信念认知和目的认知；信息传递过程顺畅；信息传递结果令人满意，或没有伤害。在政府内部信息传递过程中，由于纵向、横向都有主观和客观因素的影响导致信息无法有效传递。要改善政府内部的主观和客观影响因素，需要对下级进行有效的激励管理，对强势部门建立有效的约束机制，以及信息传递双方普遍能够接受的条例和规范，必要时可以以政府立法的形式来实现。

在图1所示模型中，政府内部信息传递经过三个环节：信息发出部门、信息接收部门以及连接二者的信息交换系统。在信息发出和接收部门中，由于信息在上下级间的曲解，必须建立合理的规范与约束，以促使信息在部门内部有效进行传递；另外合理的激励机制也会促使上级和下级有意识地对信息进行客观过滤，避免信息的遗漏或重叠。信息交换系统是连接政府不同部门的信息交换必须环节，通过编制资源目录和交换服务，进行跨部门的信息传递和交换，在此过程中，信息交换的及时与准确是基本要求。通过在政府内部信息交换过程中增加激励、规范与约束，可以促使下级与上级都能够从共同的认知和信念出发，对信息进行合理和客观的整理和传递，经过及时准确的信息交换，使信息接收系统顺利完整地获得信息，从而使得在合理的成本下，信息传递系统在政府内部有效运行。

（二）面向社会大众的政府信息外向传递

政府需要公开的信息一般有两类：原态信息和政府决策，原态信息包括统计结果、经济数据、政府财务状况、官员个人信息等描述性信息；政府决策包括政策、法规、规划等关系社会大众生活的政府决定。政府信息公开的传播过程是一个包含了社会心理因素的各种社会作用力相互集结、相互作用的过程，这其中既包括信息部门的特点和信息接收者的因素，也包括信息内容与传播媒介的因素；既包括各种社会影响力因素，也包括社会心理因素。这些因素相互交织、相互集结，构成了复杂的政府信息公开系统。因此，政府信息向社会大众的有效传递，不仅是有形变量—社会作用力之间的互动，也是无形变量—社会心理因素之间的互动。

在政府信息有效外向传递模型中（见图2），社会大众对政府决策的接受程度很大一部分来自于对政府原始公开信息的理解和接受程度，如社会大众对一个城市的交通拥堵状况越了解，那么对市政府的限车限号等治堵的方案就越容易接受。但是政府信息向大众的有效传递不仅仅与政府自身的努力有关。媒介一方面把政府信息传递到社会大众，另一方面又把大众的反馈显示给大众和政府，是政府与社会大众的信息连接纽带。信息传递媒介自身的可信赖性及其对政府信息的解读，在很大程度上会影响社会大众的态度。由于信息的不对称性，大众并不知道媒介传递的政府信息的真实性和完整性如何，因此，对于能够真实、完整显示大众反馈信息的媒介，大众会从心理上产生信赖感，进而会相信这个媒介所传递的政府信息。因此在政府信息的有效传递过程中，媒介对大众反馈的真实表达是非常重要的。

结论

通过对政府有效信息共享要求的分析，可以看出政府信息有效共享与单纯的信息共享相比有很大区别，前者更加注重共享的过程控制，从而达到比较理想的信息传递效果。对政府内部信息有效传递方面更加注重下级的心理分析和部门的地位差别分析，通过建立模型，发现通过对政府内部信息传递过程的人员施以激励、规范和约束机制，可以使信息在政府部门间实现有效共享。面向社会大众的外向传递效果影响因素很多，其中传播媒介具有重要的影响，因此保持相关传播媒介的权威性和可信赖性非常必要，另外政府也要传递及时的、真实的、权威的信息，创造良好的社会大众对政府信息的认知环境，这对政府决策的顺利实行有重要的支持作用。

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