“省直管县”的理论基础研究

中图分类号：F224.3 文献标识码：A

内容摘要：“省直管县”改革实质上是一个地方政府辖区最优规模的确定问题，也是一个地方财政体制的集权与分权问题，因而可采用西方财政联邦制理论框架分析。省直管县财政体制就是在市管县行政管理体制下实行财政上的省直管县，它实际上属于基层财政层级问题的范畴，也是一个地方政府层级结构的制度安排问题，因而还可以用新公共管理理论分析。

关键词：省直管县 财政联邦制理论 新公共管理理论 理论基础

财政联邦制理论

（一）马斯格雷夫的“最佳配置职能”分权理论

美国著名财政学家马斯格雷夫在《财政理论与实践》中，从政府资源配置职能的空间维度，提出了“最佳配置职能”的财政分权理论。“最佳配置职能论”需要解决的问题是“公共产品与服务的提供究竟应当建立在中央集权制基础上还是建立在分权基础上？如果是后者，那么在空间上应建立什么样的财政管理体制，才能有效地提供这些公共服务？”

马斯格雷夫的回答是后者。他认为，要建立一个有效的多级财政体制，首先必须解决财政社区的最佳规模问题。最佳社区规模的设置必须综合考虑以下两个因素：一个是在既定公共服务水平下分担成本递减的有利条件；二是在既定服务水平下社区居民拥挤程度递增的不利条件。马斯格雷夫分析了两种情形：在既定服务水平下最佳社区规模的选择，以及在既定社区规模下最佳服务水平的选择。在此基础上，他将最佳社区规模和最佳服务水平两个因素结合在一起，提出了财政社区的最佳结构模型。在图1中，横轴N表示社区规模，纵轴Q表示服务水平。当社区规模为N1时，要求服务水平为Q1；当社区规模为N2时，要求服务水平为Q2，依此类推。这一关系由直线QQ和NN加以表示，它表明了在各种社区规模下的最佳服务水平。其中，E是服务水平和社区规模两者都达到最佳的结合点。在E点上，QQ和NN两条直线相交，最佳服务水平为Q7，最佳社区规模为N7。马斯格雷夫的结论是，高效率的财政体制模式要求有多级财政单位，它们在规模和地区范围上都有区别。其中，全国性公共产品需要中央政府提供；而那些区域性公共产品，则应当由地方政府提供。

（二）布坎南的最优俱乐部理论

J•布坎南认为一个地方政体是一种俱乐部的形式，使用个人对公共物品和私人物品具有相同趣味的模型，探讨了自愿形成俱乐部的效率性。对地方政府的最佳规模研究是从一个游泳俱乐部开始的。假定游泳池的总成本固定，而且俱乐部成员的收入和偏好也是一样的。要解决的问题是俱乐部成员的多少问题。在排斥是可能的情况下，一个新成员的增加会降低所有其他成员的成本，也就是存在着规模经济。随着成员的增加，每个成员所负担的成本不断下降，但是同时也应该注意到因成员增加带来的拥挤程度的上升。这就是增加的成员带来的边际成本。起初拥挤成本可能很低甚至是负值，但是随着人数的增加，拥挤成本不断上升，最终可能由于拥挤不堪而使俱乐部解散。俱乐部的边际收益曲线和边际成本曲线会交于一点。在这一点上，因人员增加带来的分摊成本下降的收益与因成员增加所带来的拥挤成本正好抵消。按照一般均衡原则，此时的俱乐部人数是最优规模。布坎南的俱乐部理论指出了确定地方政府最优管辖范围的效率条件。就既定的俱乐部规模而言，新成员的增加一方面会带来人均成本的节约，另一方面也会增加俱乐部的拥挤程度，降低原有成员的消费质量。最优的俱乐部规模就位于新成员的增加所带来的边际成本与边际收益相等的那一点上。布坎南模型强调的是公共产品提供的规模经济与消费拥挤状况在决定地方政府最佳规模中的作用。

（三）奥茨的分权化定理

由于地方公共产品需要由地方政府提供，且这类产品存在外部性问题，还由于存在地方性自然垄断问题，因此需要地方政府矫正市场失灵，干预地方资源配置。但是，公共经济学的这一原理，还没有就适合于辖区居民数量、服务职责和服务范围方面的最佳地方政府规模进行分析。实际上，政府规模与辖区范围及居民数量之间，是存在匹配关系的，理想的地方政府规模能够使公共部门产出的供给与需求相互匹配。对此，奥茨的《财政联邦主义》中作了开创性的经济学分析，为地方政府最优规模的确定提出了一种新的理论。他认为，集权化的政府选择将导致供给的同一性，而无法考虑到各个地方的不同偏好。相反，分权在这方面更加具有优势，因为全国范围内同一的服务有可能造成消费者剩余损失。因此，他主张最优的政府规模应该与其提供的公共产品的空间受益范围相一致。每种公共产品的受益区域内应该有一个单独的政府，每种公共产品应该由最小的政府来提供。没有外部性的政府结构将是最优的政府结构。奥茨模型强调的是公共产品的成本与受益的外部性在政府结构形成中的作用。

（四）费雪的地方政府组织理论

费雪的地方政府组织理论同时强调公共产品的需求差异、公共产品成本与受益的外部性、公共产品提供的规模经济效应以及政府自身的管理成本和附属成本在最佳政府结构（包括政府层级、数量及规模）形成中的作用。这四个因素相互之间是不一致的，经常存在冲突。对于每种公共产品而言，最优政府规模将是使社会福利最大化的政府。作为权衡外部性和需求差异两种因素的结果，每种公共产品的最优政府规模将是政府规模扩大因消除外部性所带来的福利收益与政府规模扩大因不能满足不同个人对公共产品数量的不同偏好而带来的福利损失之间的差额最大的那一个。如果按照这种程序决定最优的政府规模，可能每种公共产品的最优政府规模都是不同的，有多少种公共产品，就需要多少级次的政府。但是如果考虑到每种公共产品提供的规模经济效应以及政府自身的决策成本的话，那么，这种政府规模就不再是最优的。总之，按照费雪的地方政府组织理论，最优政府规模的确定需要同时权衡这四种因素。

（五）财政联邦制理论与省直管县财政体制

从财政联邦制理论可见，公共产品提供的规模经济效应、公共产品成本与受益的外部性、政府本身的决策成本（政府管理的规模经济效应）都应该成为现实政府体制结构优化设计的主要参考因素。虽然公共产品提供的规模经济效应也可以通过政府部门之间、政府部门与私人部门之间的联合提供、联合购买协议来获得，公共产品的外部性问题也可以通过政府间的转移支付制度来解决。但是，作为一种额外的制度安排也必然存在额外的运作成本。与其如此，不如将新增制度安排的功能内含于现有的政府体制结构中加以完成更为合算。中国目前的省直管县代替“市管县”的一个重要含义就是淡化地市政府的财政职能，将地市政府的财政职能合并到省级政府，实行省直管县。从形式上看，将地市政府的职能合并到省级政府，就意味着扩大政府的辖区范围，无疑可获得公共产品提供的规模经济效应和解决外部性问题。淡化地市政府的财政职能，减少一级政府级次，就可以减少政府本身的决策成本，获得政府管理的规模经济效应。当然，省直管县同时会增加原省级政府的管理幅度和工作负荷。而且在原省区不变的情况下，管理者离管理的对象越远，管理效率有可能会降低，因而需要增加一些管理者或管理机构，从而又有可能出现规模不经济。但是，原省级政府的管理幅度增加问题可以通过另外的制度安排比如划小省区来解决。所以，这种规模不经济效应不会很大。省直管县所带来的政府管理方面的规模经济效应仍然为正数。

新公共管理理论

（一）新公共管理理论概述

新公共管理理论以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。与传统的公共行政理论相比，新公共管理理论具有以下特点：

一是新公共管理理论改变了传统公共模式下政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。

二是与传统的公共行政理论只计投入，不计产出不同，新公共管理理论更加重视政府活动的产出和结果，即更加重视提供公共服务的效率和质量，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制。因而新公共管理理论主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三“E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effect）等三大变量。

三是与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法、手段（如成本―效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等。政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。因此，新公共管理理论与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，它主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。

（二）新公共管理理论与省直管县财政体制

1.政府级次与国家组织形式存在着必然的联系。基于国情的不同，不能简单地将中国的五级政府级次和联邦制国家三级政府为主的政府框架做简单的对比，不能简单地套用西方的政府模式。单一制国家由于上级政府是通过行政控制来完成对下级政府的行政管理的，因而一级政府的有效管理幅度有限，所需层级较多；联邦制国家由于上级政府是通过法律监督来完成对下级政府的管理的，在地方自治的原则下，一级政府的有效管理幅度可以扩大，所需层级较少。特别是在过去计划经济体制下，政府承担的职能较多，中国上级政府对下级政府的管理主要依靠行政计划手段来实施，严重制约了一级政府本身的有效管理幅度，因而所需地方政府的层级就会较多。随着市场经济体制的确立，政府职能将逐步归位走向公共服务型，管理方式也将逐步转变为以法律和经济手段为主、行政和计划手段为辅，以间接管理为主、直接管理为辅。同时，信息技术、通讯技术、网络技术和电子政务的发展也大大增强了政府自身的行政管理能力，强化了政府管理效能，自然扩大了一级政府的有效管理幅度，客观上使中国基于自上而下的行政隶属关系构建起来的基层政府有了减少层级的可能。

2.少层级、大幅度的扁平化结构，应该成为现代组织层级结构的主导模式。现代组织管理学理论告诉我们，信息传递链条越长，信息失真率就越高，信息传递速度就越慢；相反，中间环节越少，信息传递速度就越快，信息失真率就越低。在交通通讯便捷、信息技术发达的知识经济时代，少层级、大幅度的扁平化结构应该成为现代组织层级结构的主导模式。因此，世界上大多数国家的公共行政体制都采用了扁平化的组织结构形式。从世界各国的政府层级来看，采用四级制及以上的国家仅占其中的约1/9，且多为发展中国家。同时，扁平化的组织结构意味着权力下移，基层组织的权力增加，有利于调动基层的积极性、主动性和创造性。特别是在市场经济体制已经初步建立的今天，横向经济联合普遍加强，区域经济发展势必要求更高层次上的范围扩张。事实上，行政区域不可能完全与经济区域相一致，但应该有利于经济的发展，有利于经济区域的扩张。显然，过渡形态的“市管县”体制只是意味着一种低层次的经济区域的范围扩张，而省直管县则意味着扩张行政区域的范围扩张，从而有利于经济区域更大范围的扩展，有利于全国统一大市场的形成。

参考文献：

1.财政部财政制度国际比较课题组.美国财政制度.中国财政经济出版社，1998

2.财政部地方司.中国分税制财政管理体制（1994-1996）.中国财政经济出版社，1997