“省直管县”体制改革的法律障碍及对策

内容摘要：近年来“省直管县”体制改革有较大发展，但仍有地方需要改进和完善。关于“省直管县”体制改革问题的探讨，理论界主要从改革的性质、内容、难点、对策及改革前景等进行描述，对“省直管县”体制改革在法律层面的探讨较少涉及。我国“省直管县”体制改革的配套措施还不够完备，尤其是法律的不足使“省直管县”体制改革缺乏法律上的保障。要深入推进“省直管县”体制改革，必须完善“省直管县”相关法律，从法律层面明确省、市、县三级政权的法律定位，对地方各级政府的权限进行法律界分，完善干部管理制度，实现地方政权建制法治化。本文以河北省为例进行分析，以期为理论研究及“省直管县”体制改革实践提供参考。

关键词：省直管县 改革 法律障碍 对策

“省直管县”体制改革在我国试点实施多年，是我国近年来有关行政管理体制改革的热议话题之一。“十二五”期间“省直管县”改革在全国推行，这必然需要法律的保障。

河北省“省直管县”体制改革的进程与成效

（一）“省直管县”体制改革进程

从20世纪90年代开始，我国实施改革，即市与县之间的行政隶属关系发生改变，“省-市-县”三级管理体制逐渐向“省-县（市）”的二级管理体制转变，对县的管理由现在的“省管市，市领导县”的模式转变为由省直接管理县的“省直管县”模式。1992年，浙江率先出台相关政策，扩大部分经济较发达县的经济管理权限。沿海大省山东、广东等省份于2004年开始跟进，施行“扩权强县”政策。2005年6月，总理指出，要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可以推进省管县的改革试点。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出，要理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制（俗称“省管县”）。 “省管县”改革首先从财政角度开始，河北省是财政部首批的“扩权强县”改革试点省份之一。

河北省作为财政部首批“扩权强县”改革试点省份之一，2005年，启动了22个“扩权强县”改革试点，2009年，又将43个产粮大县（市）纳入省财政直管。2009年4月1日起，河北省正式对扩权县市和产粮大县，实行统一的省直接管理财政体制，并制定了相应的文件与之相配套，2009年2月27日，河北省下发《河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知》（冀政〔2009〕51号），将扩权县（市）和纳入省财政直接管理的产粮大县（市）统一为“省财政直管县”，实行统一的省财政直接管理体制。

（二）河北省“省直管县”体制改革实施成效

河北省从2005年开始实施的扩权强县改革，是在省级财政体制方面探索实施“省直管县”模式迈出的重要步伐。通过河北省“省直管县”体制改革的实施，曾是国家级贫困县的平山县在2005年成为石家庄市两个“扩权县”试点之一，扩权县主要是在经济事务管理权限方面进行调整，市里放权，县里扩权，并且还扩大了县级部分税权，使得平山县的县域经济高速发展，县财政收入高速增长，是石家庄17个县市中财政收入第一个突破10亿元的县市，被称为“平山速度”。同时，通过扩权，将更多的权力下放到县域，平山县有了一定程度的自治，在实现经济增长的同时，居民的生活水平普遍提高，乡镇居民享有的社会福利也越来越多。通过“扩权”，平山这一国家级贫困县实现了经济增长，成为了“强县”。

（三）“省直管县”体制改革的意义

1.提高政府办事效率。“省直管县”体制减少了行政层级，县级直接受省的领导，有利于省政府及时解决县政府呈报的问题，也能使各种方针政策更快、更准确地传递到县政府，减少和避免因层级过多而导致信息传递失误，提高各级政府的办事效率。“省直管县”体制还能提高省对县的调控能力，提高资金使用效率，减少管理层级可以降低行政成本和社会成本，提高政府办事效率。

2.推动县域经济发展。实行“省直管县”体制后，县级政府直接接受省级政府的领导，将进一步提高县级政府自主发展的能力，增加县级政府自身的权力（姜秀敏、戴圣良，2010），促进地方政府自治。在“市管县”的模式下，县级政府缺乏相对独立的管理权，中央和省级政府的财政又不能直接到达县级政府，在很大程度上抑制了县域经济的发展。实行“省直管县”体制后，县级政府直接受省级政府的领导，县级政府自主发展的能力进一步提高，自身的权力也增大较多，能够根据自身情况，因地制宜，批准适合自己县域发展的项目。激发县域经济发展的活力，简化行政审批程序，提高企业家发展经济的积极性，从而搞活县域经济。同时“省直管县”体制也能够缓解财政权与事务管理权失衡的局面，县域经济将得到进一步的发展。

3.解决县级财政困难。在“省直管县”体制中，县级财政的各项资金由省级财政直接拨付到县级，减少了地级市的中间环节，降低了资金在拨付过程中的损耗，还缩短了资金的在途时间，加快了资金调度，从根本上避免了财政资金在中间环节的截留挪用，有效地维护了县级财政在体制改革中的利益，还增强了县级财政的资金自主调控能力。通过分税制改革的实施，市不能再对县的财政收入分成，县级地方财政收入也有明显增长。省财政陆续出台一系列省对县财政的激励政策，鼓励其加快发展，做大做强。“省直管县”促进了县域经济的发展，解决了县级财政困难的问题。

“省直管县”体制改革过程中的法律障碍

（一）财政管理权限方面的限制

虽然现行的“市管县”行政体制缺乏明确的宪法依据，但是它已经成为我国政府架构中的一部分，施行“省直管县”财政体制后，虽然剥夺了市财政对所属县财政的领导权和管理权，使市与县在财政上相互独立，但是在法律层次上，根据现行《中华人民共和国预算法》第二条的规定，我国从中央到地方实行五级预算。县级财权往往掌控在市政府手中。这与包括河北省在内的全国各地正在开展的“省财政直管县”改革存在矛盾，缺乏法律方面的支持。

（二）事务管理权限方面的限制

“通过实行财政省管县，最后达到行政省管县，这既是我国行政体制改革的一个方向，也是对我国宪法的回归”（焦洪昌，2007）。省管县体制改革不仅要进行财政体制改革，还要进行行政改革，在人事权、审批权、经济社会管理权上都应该进行改革。财政体制改革是行政改革的先导，行政改革是财政体制改革的进一步深化。省级政府赋予县级政府更广泛的社会管理权力，使县级政府主要行使发展县域经济的社会职责，市级政府主要行使管理城市的职责，二者形成平行关系，共同由省直接管理。

我国关于社会事务管理的法律、法规、规章，强调“市管县”，突出市级政府的管理职能。“省直管县”财政体制实行后，试点县在财政上实行省直接管理，市、县财政对省级财政平行，但其他权限仍实行省管市、市管县体制，试点县应有的权限并未到位，致使人权、财权、事权配置不一致，政府事权与财权不相匹配。

（三）相关配套改革不完善且放权不够

“省直管县”的相关配套改革尚不完善，垂直部门放权不足。由于各部门改革力度不一，造成配套措施之间衔接短路，不能充分发挥扩权的潜力（樊雪志，2010）。往往是省里针对改革专门出台了相关政策，地方在改革推进过程中，对改革实施和扩权项目的内容、流程等并未加以细化。配套政策的不完善导致部分事项难以执行和落实。并且由于省直管县涉及市县多方利益，一些市级部门存在对关键权限少放、不放现象，尤其是垂直管理部门以行政规章为依据，不能真正落实放权。

深入推进“省直管县”体制改革的法律对策

（一）明确省、市、县三级政权的法律定位

“省直管县”体制改革涉及到省、市、县三级地方政府权力的重新分配，而权力合理分配的前提是要明确地方各级政府之间的关系，其中较关键的是地级市法律定位问题。“省直管县”体制改革之后，省代替了市在领导县中的地位，推行市县分治，省直接管理市，省直接管理县，改变市与县之间的行政隶属关系，使县与市处于平行的级别。

（二）对地方各级政府的权限进行法律界分

“省直管县”体制改革的过程，实际是将地级市的权限下放到县的过程，因此，地方各级政府权力的法律界分就成为“省直管县”体制改革的核心内容。根据“权责一致”原则合理划分各级权限，科学确定各级行政机关的权力范围和大小，如果权力界分不清，就会导致权责不明，严重阻碍“省直管县”体制改革的顺利发展。地方各级人民政府应当依法行使各自职权。因此，对各级地方政府的权限必须以法律的形式确定下来，最大限度避免地级市对县级事务的干扰，这样才能从根本上解决各级政府之间权责不清的问题。

（三）地方政权建制应实现法治化

我国“市管县”体制突破宪法规定的出现，重要原因之一就是由于法律没有对“省直管县”和“市县分治”进行明确和严格的规定。为避免重蹈覆辙，确保今后“省直管县”不被任意改变为其他体制，需要修改宪法和地方组织法，出台《行政规划法》，明确建制的主体、权限和程序等问题。只有以法律的形式明确规定各级政府的权力和责任，使各级政府健康有序的运行，才能保证“省直管县”体制顺利改革。

根据“省直管县”体制改革的发展情况不断完善有关法规和政策，加强地方性法规的制定，建立与“省直管县”相协调的完善的政府预算制度。

垂直部门在扩权政策中定位模糊，土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力，要进一步明确垂直管理部门与县级政府的关系，二者相互协调，促进县域经济的发展。

（四）完善干部管理制度

“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出了新的考验，需要高素质、高能力的县级公务人员，因此必须提高县级公务人员的选拔资格，从而能够适应扩权县的业务需要。另外，还必须建立一套行之有效的监督机制，加强对扩权县及公务人员的监督和制约，确保行政执法的合法性。如果缺乏有效的约束机制或者监督不力，易造成政府行为不当，出现“由放而乱”的后果。因此要从选拔、任职、考核、监督等方面完善干部管理机制，同时加强对政府行为的有效监督，使各项事务依法进行。

（五）完善“省直管县”相关法律法规

长期以来，在许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确承认和体现。“省直管县”体制改革后地级市对县级政府的权力下放就会出现与现行法律、法规不符，我国现行法律法规无法给“省直管县”体制提供制度和法律保护，政府行政职能需要进一步转变，相关约束和监督机制没有建立，国家和地方应有的配套政策措施也不到位。因此，中央和各省都必须加强立法，制定和完善相关法律法规，为体制改革提供制度和法律保障，改善“省直管县”体制改革的相关配套政策措施不到位的状况，深入推进“省直管县”体制改革。

参考文献：

1.国家第十一个五年经济社会发展规划[N].人民日报，2006-3-17

2.姜秀敏，戴圣良.我国“省直管县”体制改革的阻力及实现路径解析[J].东北大学学报，2010（4）

3.焦洪昌.关于“省直管县”的法律制度思考[N].法制日报，2007-9-2

4.樊雪志.省直管县改革的关键是充分放权[N].中国经济时报，2010-7-16

5.寇铁军，周波.我国省直管县体制改革的实践挑战及推进建议[J].湖南财政经济学院学报，2011（6）

6.徐珂.省直管县改革的问题与措施[J].广东行政学院学报，2011（5）