新疆建立湿地生态补偿机制

摘要　对于新疆内陆干旱地区，湿地所占据的面积虽小，但发挥的作用却很大。它不仅是维持生命活动的蓄水池，而且是物质循环和能量流动系统的重要场所。目前以过多牺牲湿地的自然属性来发展社会经济，不科学利用开发加剧破坏湿地资源，建立湿地生态补偿机制的尤为重要。

关键词　新疆　湿地资源　生态补偿

中图分类号：X37　文献标识码：A

新疆维吾尔自治区地处欧亚大陆中部，位于祖国西北部，地处中温带极端干旱的荒漠地带，年降水量150毫米左右。在辽阔的疆域内，高山占27.5％，沙漠占22.4％，低山丘陵占21.8％，平原戈壁占24.0％，而平原天然绿洲仅占4.0％。新疆干旱的自然环境下湿地在涵养水源、蓄洪防旱、调节气候、保护生物多样性、保持区域生态平衡等方面发挥着不可替代的作用。

1　新疆湿地资源的概况及生态功能

新疆湿地面积主要分布在巴音郭楞蒙古自治州、博尔塔拉蒙古自治州、阿勒泰地区，分别占新疆湿地面积的39.43％、13.64％、11.22％，三个地州占新疆湿地面积的61％以上，故新疆湿地资源主要分布于塔里木河流域、阿勒泰地区和博尔塔拉蒙古自治州。湿地在形成、分布、类型具有自己的特点，如孤岛性、多变性、富营养性、矿化度高、原生湿地的特征减弱或消失。对于新疆内陆干旱地区，湿地所占据面积虽小，发挥的作用却很大。

1.1　蓄洪防旱

湿地是一种不可代替的缓存地，水流进入江河湖泊前暂存在湿地，通过湿地周边的植被可使降水进入江河的时间延长，形成较大的地下渗透能力和区域蓄水能力。湿地一部分水通过其渗进地下的含水层，很好地补充地下水和储蓄水。

1.2　气候调节功能

湿地是一种不可替代的水源地，通过水汽和水面的热量交换，对周围环境产生影响。例如新疆的艾比湖湿地由于其湖泊与周围水系相互隔离，其阻限为水生生物及许多隐域性动物难以逾越的荒漠，相似被海水隔离的海岛，形成干旱区特殊的岛屿“湿岛”效应，对湖区区域的气候有一定的气温效应和湿润作用，其湖面变化与该地区及新疆天山北坡经济发展带浮尘、沙尘暴等气候自然灾害有一定的关系联系。

1.3　维持生物多样性

生物多样性与人类生活息息相关。湿地作为一种完整的生态系统，具有丰富的生态结构和复杂的立地环境，维持着自然环境的生态平衡。湿地是一种完整的野生物种基因库，这点在世上其他生态环境地是很少具有的，对保护物种资源、维持生物多样性具有很重要的生态效益功能。

2　新疆湿地保护面临的主要问题

新疆很多固有的自然湿地转变为人工湿地或者渐渐在埋没，很多的沼泽湿地和芦苇湿地已经被开垦为农田。因为多方面的因素，新疆湿地资源仍然面临着严峻的局面。

2.1　过渡开发土地资源

干旱、半干旱地区的以种植业为主的农业大规模开发对湿地资源的作用一直不为人认真研究。在人们的观念中，只有开发种植业才能够养活日益增加的人口，而且新疆的土地资源潜量太大了，农业开发的潜力在于更多地开垦土地，尤其是对湿地的开垦，扩大种植业规模使得湿地面积锐减，水分丧失，湿地植被受到破坏，进一步导致生态环境的恶化，加剧减弱湿地资源生态功能。

2.2　人口增长和湿地农耕

尽管新疆的土地资源非常丰富，但由于人口逐渐增多，尤其内地务农人的迁移到新疆，人均占有农耕土地资源相对贫乏。目前，新疆粗放型经济发展湿地农业开发所带来的水土资源需求紧张和天然湿地转变为耕地是造成新疆天然湿地面积锐减的最根本的原因，尤其是新疆务农者传统的广种薄收观念及耕作方式，造成部分区域湿地枯竭现象。

2.3　不合理的湿地资源利用

当前，湿地资源过渡开垦、湿地生态环境遭到极大破坏是导致湿地资源枯竭、打破生态平衡的主要原因。因湿地开发，人为干扰性大，尤其是拾卵捕雏和过渡捕猎现象非常普遍，这就对湿地水禽的生存和繁殖产生巨大影响。科克苏湿地是阿勒泰草原上最大的一块湿地。其在维护阿勒泰草原生态平衡及调节气候等方面起着重要作用。科克苏湿地自然保护区面积46万亩，其中核心区10万亩是牧民居住区，人工采伐芦苇及载畜量增加、牧民过渡放牧，科克苏湿地生态环境遭到严重破坏，部分珍惜动植物濒临灭绝。

2.4　生活废水及工业废弃物的污染

随着人口增长、城市化建设加快以及工农业生产，大量生活污水、工业废水和农业退水没有经过任何处理就直接流入到湿地中，这些污染物不仅对湿地的生物多样性受损，而且打破湿地生态系统的平衡及恶化。

湿地保护主要是着重保护其生态功能，但湿地不仅是一种生态资源，同时也是人类生存环境之一，其所承载的社会功能、经济功能也不能完全忽略。新疆对全国的生态安全及生态功能做出了极大的贡献和牺牲，特别是新疆少数民族地区因限制开发所带来的农牧民收入和地方财政收入的减少，需要国家配套的转移支付制度与之相对应。因此对于新疆内陆干旱且急需发展地区，湿地生态补偿机制的建立尤为必要。

3　新疆湿地资源生态补偿内涵

3.1　国家补偿主体

湿地资源作为公共资源，其生态效应对于全国具有全局性、整体性意义。从宏观角度讲，受益范围局限于某一特定辖区的公共物品就应该属于地方性公共产品；根据公共产品的受益范围确定分担公共产品成本的辖区范围，国家应当承担是湿地生态补偿的重任，政府也应当对重要地理位置的湿地资源的保护和建设给予财政支持和政策倾向。

3.2　对湿地保护做出贡献者给予补偿

保护湿地是具有固有的公共性和外部性的活动。其特殊的性质，导致价值实现和补偿很难有看得见的经济市场控制。如果不对创造生态价值的建设者和保护湿地资源的保护着给予资金上的支持，就会导致普遍的“搭便车”行为，从而会造成破坏和浪费资源的混乱场面。目前，市场经济条件下，湿地保护必须有物质财政上的扶持才会生命力。

3.3　为了建设和保护湿地而移民的农牧民

湿地地区的农牧民保护湿地生态环境，是以牺牲自己当前的湿地资源的依赖，还面临着被迁移的情况。他们在该地区除了投入大量的物力、人力和财力外，还失去了经济发展的机遇。这些湿地生态保护及建设的代价和成本以及失去的经济社会发展的机会成本应当得到必要的补偿。

4　新疆湿地资源生态补偿制度创新

4.1　新疆湿地资源生态补偿的纵向财政转移支付制度

对于新疆各地区影响湿地因素进行评估，建立科学化和合理化的财政转移支付制度。重点考虑主要功能区的转移支付，应该在分档分级确定一般性转移支付系数时，考虑国家事关重要地区的因素，相对加强对新疆湿地资源濒危和禁止开发区的转移支付的力度，对推进主要功能区形成，造成的最根本的因素按照一定的系数予以补偿，减少湿地资源主要功能区的形成对当地财力造成影响，循行渐进的平稳过渡，以通过 纵向转移支付的形式完善横向转移支付的目标。

4.2　建立对新疆湿地资源生态补偿的横向财政转移支付制度

完善的财政转移支付制度包括纵向和横向两种转移支付方式，缺少了其中的一个方式，都会使财政转移支付制度陷入困境。横向财政转移支付手段是解决不同地区之间公共服务不均衡现象。事实表明生态资源和能源资源都集中在欠发达地区，而这些地区往往是少数民族地区，纵向财政转移支付方式解决不了地区之间的不均衡性，则此时需要横向财政转移支付进行补充。新疆地区作为国家重要的资源和能源产地，受到国家现行资源产权制度的制约，新疆油气、煤炭、有色金属矿产等资源对内地经济发展尤其沿海地区的发展做出了很大的牺牲，带来的是新疆区域内生态环境的破坏，尤其个别地区的湿地资源的污染和破坏。却没有通过资源输入地横向转移支付进行合理的补偿。所以，通过资源税从价计征的改革，增加新疆资源税收；而另一方面通过设立区际生态转移支付基金，建立资源输入地(大都为发达地区)的受益地区给予资源产地(大都为欠发达地区)跨区域的横向转移支付的补偿。以生态基金的方式运作有利于形成对新疆湿地资源保护和财政支持，建立激励与约束机制。

4.3　建立新疆区域内湿地资源补偿的转移支付制度

依据新疆地区特殊的实际情况，建立地区差异化的利益补偿机制，使中央与地方的利益补偿机制有机结合，最终是为了新疆湿地资源的保护和建设。

一是将新疆各地区湿地资源按照生态功能的发挥作用轻重进行划分等级，如优化开发区、重点开发区和重点扶植区，并根据其补偿财政状况及经济发展水平确定不同的转移支付系数；二是创建新疆地区级财政专项一湿地资源生态补偿基金。深入理顺和调整自治区对地州、市县的财政转移支付制度，加大湿地破坏很严重区的生态功能区的转移支付力度，缩小湿地区域居民收入与全疆平均水平的差异；三是自治区可以出台湿地资源开发补偿管理办法或规章，以确保和监督补偿基金落到实处。对经济实力中等的重点开发区，采取由自治区财政对该区域的重点发展领域进行项目支持和地区财政配套的方式建立利益补偿机制。对地方财政比较困难的重点扶植区，应以自治区财政转移支付为主和政策倾向。

参考文献

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