试解地方“债”结

全球金融危机袭来，地方债务的蛋糕也在刺激政策的“烤箱”中日渐膨胀。2010年地方政府迎来了空前的偿债高峰。究竟应如何正确看待地方债务？如何有效地实行风险管理和监控，不让债务再“裸奔”？为此《新理财》走访了中国社会科学院财政与贸易经济研究所副研究员张德勇。

地方债，理性看

《新理财》：目前中国地方政府的债务问题已经到了一个非说不可的程度，您是怎么看的？

张德勇：对于地方债务的关注始自1999年亚洲金融危机，此次地方债务又到了一个不得不关注的时点，这与此轮全球金融危机影响下中国政府的刺激政策密不可分，地方政府的借债行为，可以说达到一个“饥不择食”的程度。较之亚洲金融危机，此轮地方债务压力可谓空前庞大，且逐渐显示出向下游基层政府转移的趋势。

《新理财》：应对全球金融危机中国政府出台的刺激政策从一个客观的角度成了地方债务的“催化剂”，那么这样的债务会不会进一步恶化，导致如希腊债务危机这样的情况发生？

张德勇：我感觉，尽管中国目前地方政府的债务形式严峻，地方财政面临还债难的问题，但整体讲，还不会构成如希腊债务危机那样的局面。

首先，亚洲金融危机的时候，地方政府也曾大肆借债，一度引起社会各界的关注，也引发了地方政府自身的重视。这几年，陆续出现地方政府对债务管理和风险防控进行研究，一些积极地探索是值得肯定的。

其次，从政府之间的关系来看，下级政府债务出现严重问题，上级政府不会“见死不救”，从全国角度去看，中国的财政收入还是有稳定的保障的，从全球水平看，中国政府仍是令人羡慕的“富政府”。

再有，中国特殊的国情与制度决定了政府拥有庞大的国有资产，所谓政府“破产”是指资不抵债，国有资产可以说是地方政府的最后一道防线。

现在所谓的地方债务“隐患”，其实是现金流的问题，我认为，只要经济持续健康发展，债务问题不是不可解决的。

风险防控薄弱

《新理财》：地方政府具备风险防控意识吗？

张德勇：目前地方政府更多地是考虑建设的需要，对偿债机制和债务风险还没有系统化的管控，尽管在项目申报审批的过程中有一些文件，但多流于形式。投资风险预警和债务的实时监控处于缺失状态，财政风险意识相对薄弱，融资规模与偿债能力是否合理，以及“坏账”风险概率均没有系统和精细化的考虑。

银行通过融资平台向地方政府放贷，其自身的放贷依据其实仍存在不合理性。目前《预算法》禁止地方政府直接向银行借贷或参与担保，贷款以政府授权和财政承诺还款文件为依据申请贷款，这种简单的书面承诺，是不具备完善的法律效应的，不正规、不合规。《预算法》进一步修改，除了考虑是否给予地方政法发债权，还应明确融资平台所涉及的债务，算不算地方债？一旦出现风险，谁来承担，如何承担？

《新理财》：尽管法律不健全，风险防控措施做得不到位，银行仍然愿意贷款给政府？

张德勇：银行作为一个趋利机构，在金融危机的非常态情况下，比起把钱借给企业从而承担高风险，更愿意借钱给政府。因为企业可能面临倒闭破产，而政府不会“没了”，即便地方政府入不敷出到了悬崖边缘，它还有上级政府，还有国有资产，这无异于背上了“降落伞”，总能“安全着陆”。

合理花钱，科学控债

《新理财》：由于财权、事权不匹配，地方政府感觉到了空前庞大的偿债压力，那么地方政府钱不够花，怎么办？

张德勇：好，地方政府钱不够花。那么，我反问一句，究竟地方政府要多少钱才够花？你挣五千块不够花，你挣一万块，还是不够花。所以，财政体制是一方原因，地方政府对经济增长的扩张和需求，还有出于政绩的考虑，让政府对资金的需求永无止境。一个病态的现象，就是以支定收，而不是以收定支。在税收和中央转移支付资金不足的时候，就会通过借钱来满足支出上的需求。政府支出是刚性的。只要是政府，无论是中央政府，还是地方政府，收入总难满足支出需要。所以关键不是够不够花，而是要去想，该怎么花？

《新理财》：据我们了解，一些地方政府，已经开始对其目前的债务总额和偿债能力进行了评估，结果不容乐观。河南省焦作市推出了一套预算控债机制，说明地方政府已经越来越重视债务风险的防控。

张德勇：是的，焦作试编债务预算的尝试在全国层面上属于走在前列的。同时，像北京已经开始实施信息化动态管理债务，实行网络实时监控，而且已经初步形成了体系。在我们的调研工作中，已经发现很多地方都在这方面开始了探索，只是目前还未公布。目前省一级的政府已经初具相对成熟的债务管理办法。对于负债经营的地方政府融资平台，其债务规模与还本付息情况，都应进行预算控制。每年的债务融资规模，要根据当地可支配财力的情况设置上限，防止过度债务融资；根据债务还本付息情况，建立健全与当地可支配财力相适应的偿债机制，在每年的预算支出中安排一定比例的偿债基金，避免偿债高峰期时无足够的财力可动用。

《新理财》：据您了解，地方政府在制定债务管理和风险防控机制中所面临的最大的难处在哪？

张德勇：我感觉，在制定债务管理机制的过程中，目前最大的困难是在具体的实施过程中，具体额度的制定都比较主观，都是根据一些历史经验总结出来的，很难有说一个唯一可行的办法。例如，风险的一个警戒线，很难决定设定在一个什么程度上，即便定了，也难说超了警戒线就一定有风险，不超就没风险。地方与地方之间，自身发展模式也各不相同，也无法制定统一的标准。就像欧盟现在很多国家的财政赤字占GDP的比率很多都超过了警戒线。

《新理财》：大量资金用于基础设施建设和提高公共服务水平上，这些钱投下去，怎么收回来？

张德勇：这是让地方政府很头疼的一个问题，地方融资平台目前存在经营性质不明确，经营性资产缺乏，经营收入少等问题。一些地方政府为增强地方融资平台融资能力，将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台，由于这些资产无法产生收入，因此往往导致地方融资平台缺乏经营收入，部分区级和县级地方融资平台甚至完全没有经营收入。这些问题现在已经逐渐暴露出来了，一方面说明了地方政府举债存在一定盲目性和过度性，另一方面，亟待出台规范地方融资平台的制度，加强监管，承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台不应再从事融资业务。

没钱还债的窘境

《新理财》：目前中国地方政府这种没钱还债的局面怎么解决？

张德勇：我认为，政府借债行为出现“坏账”、“死帐”、“跑帐”的现象基本上是不可能发生的。最有可能出现的就是“借新帐，还旧账”。

《新理财》：那是否会造成债务“滚雪球”，越来越大，迟早会有一天无法负荷？

张德勇：当然，这只是一个地方政府缓冲的办法，而非长久之计。但从目前的统计数据分析，虽然中国少数地方政府面临着巨额的偿债压力，但中央政府的财政状况良好。如果少数地区发生债务危机，中央政府应当有能力通过财政拨款或转移支付等方式对这些地区进行支援。

《新理财》：西方国家大多有比较健全的赤字管理办法，这和他们的理念有关，有些经验是不是值得地方政府借鉴？

张德勇：我要推荐一本书，书名叫《财政风险管理：新理念与国际经验》，Hana Polackova Brixi、马骏主编。里面谈到的一些先进的国际经验，是非常值得借鉴的。