浅谈新形势下进口煤炭质量检验监管

煤炭是我国重要的大宗资源类商品，近年来在我国能源结构中一次能源消费占比逐年下降，但2015年占比仍高达64%。我国自2009年由煤炭净出口国转变成为煤炭净进口国，煤炭进口量从2009年的1.26亿吨一路攀升至2013年的3.3亿吨，煤炭进口量刷新了中国煤炭进口量的新高，2014年、2015年两年煤炭进口量略有下降分别为2.90亿吨和2.04亿吨。

但是，煤炭在保障我国经济快速发展的同时，因煤炭大量使用造成的环境问题也日趋严重。近年来环境污染问题层出不穷，煤炭燃烧排放加剧雾霾天气，国内煤炭行业产能过剩，国家宏观调控及供给侧改革持续发力，限制进口劣质煤炭的共识逐渐形成，2015年、2016年国家连续出台了一系列法律法规和部门规章，明确了煤炭质量要求和进出口检验监管要求。

进口煤炭检验监管政策法规概述

2015年以前，我国进口煤炭检验监管的法律法规，主要依据《进出口煤炭检验管理办法》（质检总局令第90号）、《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称商检法）及其实施条例和《进出口煤炭外来杂物控制与监管技术规范》（SN/T 1549―2011）。然而，遗憾的是进口煤炭在2015年前并无国家强制性标准，检验检疫机构一般仅依据进口煤炭贸易合同中规定的品质项目、重量鉴定以及外来杂物检验，检出不合格，由贸易双方按照合同规定协议收货，这也暴露出对进口煤炭的检验监管权威性不足。

自2015年1月1日起，由国家发改委、环保部、商务部、海关总署、国家工商管理总局、国家质检总局六部门制定的《商品煤质量管理暂行办法》正式实施。第一次对煤炭质量提出强制性要求，对煤炭生产、加工、储运、销售、进口和使用等环节都做出了明确规定，对不符合要求的商品煤，不得进口、销售和远距离运输。进口煤炭检验监管的具体操作上，国家质检总局及时出台了配套文件《质检总局关于贯彻落实有关问题的通知》，并且明确了进口煤炭放射性、外来杂物、环保项目的检测，以及后续监管要求。《商品煤质量管理暂行办法》实施后，2015年全国口岸退运了253批次、94.39万吨砷、汞、氟等含量超标的不合格进口煤炭，云南、广西、新疆、河北、山东、辽宁、浙江、江苏等省均有进口不合格煤炭退运。2015年进口煤炭检验监管成效明显，极大地震慑了不合格煤炭的进口，维护了国家环境和生态安全。

2016年1月1日新《大气污染防治法》正式实施，首次以法律的形式明确对进口煤炭的质量要求，首次赋予出入境检验检疫机构环境安全执法监管权力，将进口和使用不符合质量标准的煤炭的违法行为的处罚大大提高。《大气污染防治法》第三十五条规定：“国家禁止进口、销售和燃用不符合质量标准的煤炭，鼓励燃用优质煤炭。”第一百四条则明确规定，对“进口不符合质量标准的煤炭、石油焦的”，由“出入境检验检疫机构责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额1倍以上3倍以下的罚款…”。

新的法规不断出台后进口煤炭监管存在问题

1.进口煤炭强制性指标不合格的后续处理的法规依据存疑

进口煤炭强制性指标包括放射性、发热量、灰分、硫、汞、砷、氯、氟等，依据商检法实施条例第四十一条“出入境检验检疫机构对有根据认为涉及人身财产安全、健康、环境保护项目不合格的进出口商品，经本机构负责人批准，可以查封或者扣押，但海关监管货物除外。” 商检法实施条例第十九条规定“除法律、行政法规另有规定外，法定检验的进口商品经检验，涉及人身财产安全、健康、环境保护项目不合格的，由出入境检验检疫机构责令当事人销毁，或者出具退货处理通知单并书面告知海关，海关凭退货处理通知单办理退运手续…”而《大气污染防治法》第一百四条则明确规定，对“进口不符合质量标准的煤炭、石油焦的”，由“出入境检验检疫机构责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额1倍以上3倍以下的罚款；构成走私的，由海关依法予以处罚”。

因此，可以看出进口不合格煤炭依据商检法实施条例可以退运处理，但依据《大气污染防治法》是要没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额1倍以上3倍以下的罚款，进口不合格煤炭应该如何处置问题变得复杂起来。而商检法实施条例第十九条规定不合格进口煤炭可以退运处置前提是“除法律、行政法规另有规定外”，这是否意味着这个前提就是为执行新的法律法规的规定而设置的依据，从而不合格进口煤炭的处置必须依据《大气污染防治法》从严处罚？而2016年对于环保项目不合格进口煤炭的后续处理仍然是退运，而未按照新《大气污染防治法》进行没收和行政罚款，是否存在执法不当风险？

另外，商检法及其实施条例的规定和大气法分别对处罚销售、使用不合格煤炭行为的执行主体也存在差别。

商检法实施条例中对不合格进口商品“没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额1倍以上3倍以下的罚款”有类似处罚处置的是第四十七条“销售、使用经法定检验、抽查检验或者验证不合格的进口商品，…由出入境检验检疫机构责令停止销售、使用或者出口，没收违法所得和违法销售、使用或者出口的商品，并处违法销售、使用或者出口的商品货值金额等值以上3倍以下罚款；…”。而《大气污染防治法》对销售和使用不合格煤炭的处罚是第一百五条规定“单位燃用不符合质量标准的煤炭、石油焦的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处货值金额一倍以上三倍以下的罚款”和第一百零三条规定，“销售不符合质量标准的煤炭、石油焦的”，“由县级以上地方人民政府质量监督、工商行政管理部门按照职责责令改正，没收原材料、产品和违法所得，并处货值金额一倍以上三倍以下的罚款…”。

2.进口煤炭放射性检测有局限、效率低

按照《进口矿产品放射性检验规程》（SN/T 1537）对进口煤炭进行放射性检验的主要做法是：在堆场边设立检测平台，在卸货过程中，每间隔500吨，在煤堆不同位置随机取约50吨到检测平台，堆成圆锥状，用表面射线检测仪测得辐射值。海港口岸进口煤炭一条船大都5、6万吨，按照目前规程，需要检测100-120次，几乎要不间断检测，耗时费力。

3.面向市场配售的进口煤炭存在申报和后续监管难度大

以笔者所在东莞麻涌口岸的以贸易为主的煤炭公用码头为例，煤炭进口检验完毕后，一般要经过多次转手交易销售后才到达不同的最终消费用户，有部分进口煤炭甚至在港口堆存较长时间后才分批分拆卖出。因此，企业在船舶靠泊前申报时，难以准确填报最终消费用户地信息。

对于符合近距离运输（600公里内）、但不符合远距离运输要求的进口煤炭，除在检验证书中明确告知收货人不得远距离运输，煤炭检验监管部门还进行了后续跟踪监督核查。但是由于市场配售煤炭分批分拆销售的特殊性，一般每船煤炭最终的消费用户数量较多，后续监管的工作量较大，监管难度也较大。

4.进口煤炭形势复杂，进口量有触底回升迹象

数据表明，笔者所在口岸的进口煤炭贸易商在煤炭新规实施后已能主动适应政策要求，2015年下半年开始加大对符合国家强制要求的煤炭进口，进口量出现触底回升迹象。2016年1-7月，全国进口煤炭12924万吨，同比增长6.7%，其中6月份进口量达到2175万吨，同比增长31%，创下自2015年《商品煤质量管理暂行办法》实施以来的新高。

新形势下进口煤炭检验监管建议

1.加强进口煤炭质量管控，理顺监管法律法规

进口煤炭企业加强煤炭质量管控，做好装运前检验，对于煤炭质量风险较高的可申请由检验检疫机构实施装运前检验，从源头上避免不合格煤炭入境。目前环保指标不合格煤炭技术整改条件不足，依据新《大气污染防治法》进行没收，后续处理存在环境安全隐患，所以环保不合格煤炭退运处置是目前最好的办法。质检总局应尽快与《大气污染防治法》立法部门沟通，在《大气污染防治法》实施条例细则出台前协调好其与商检法矛盾的条款。

2.创新煤炭放射性检验监管模式，提高监管效率

建议煤炭监管相关部门制定专门的进口煤炭放射性检验规程，鉴于进口煤炭比其他进口矿产品的放射性风险低的客观现状，创新煤炭放射性检验监管模式，对进口煤炭放射性进行分类检验监管。对煤种、产地等风险因子与煤炭放射性的联系进行风险分析，根据分析结果划分不同的放射性超标风险等级，对于不同的等级采取不同的检验监管方式，以提高监管效率。

3.简化进口煤炭消费地申报，加强后续监管

建议在进口煤炭申报时可以放宽条件，无须提供具体消费地用户信息，企业仅需填报消费地范围和运距。采取“事后”监管模式，把后续监督重心放到进口商品煤销售后的具体流向核查上。主要是加强进口煤炭经营企业和主要进口收货企业的管理，参照《工业产品企业分类管理办法》对进口煤炭经营企业和主要进口收货企业实施动态分级管理，督促进口煤炭经营企业建立每批进口煤炭的贸易文书和质量信息档案，货物流向台账，并及时以书面形式将最终消费用户地报告当地口岸检验检疫部门，以便口岸检验检疫部门后续跟踪监督核查，监督核查中对提供虚假信息将实施降级处罚，甚至禁止其进口，对遵守检验检疫法规、配合检验检疫工作、信用较好的进口主体提供一定的便利通关措施。

4.及时总结新规实施成效，适时调整煤炭质量要求

建议上级宏观调控部门密切关注相关贸易商进口变化情况，以便研究、及时修订《商品煤质量管理暂行办法》中商品煤煤炭质量指标，适当提高质量要求，以切实提升宏观调控效果，更大程度的保护大气环境。

结语

近年来，进口煤炭质量标准和环保监管依据从无到有并不断完善，进口煤炭的检验监管从事关贸易双方经济利益迅速提升为保护环境和人民群众健康的重要手段。检验检疫机构要加强思想认识、理顺法律法规、提高执法能力、完善技术保障，更好地服务国家宏观调控和供给侧结构性改革，更好地严把进口煤炭质量关，为保障环境安全和群众健康做出更大贡献。