非营利组织参与社区养老服务的探索性研究

摘要：非营利组织参与城市社区养老是养老事业的一大创新，具有独特的优势与作用，同时也面临着挑战和风险。本文试从阐述非营利组织参与社区养老的必要性入手，分析非营利组织参与公共服务供给的优劣势，并且进一步探讨非营利组织参与社区养老的运作模式。

关键词：非营利组织 社区养老 公共服务 政府购买

基金项目：2013年度河北行政学院科研项目《非营利组织参与社区养老服务的研究》（2013XYKT008）。

一、研究背景

在西方国家，有关非营利组织与地方政府合作，共同参与公共服务的研究始于20世纪七十年代。“西方福利多元主义”和“多元主体治理”理论都强调了福利服务可由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭、社区共同承担，强调了多元化主体和各方合作，以提高公共服务的质量和效率。从美、英、日等发达国家的实践来看，多元化模式已经成为社区养老服务的发展方向，在获得政府支持和与政府合作前提下，非营利组织正在社区养老服务中发挥着越来越重要的作用。

近些年来，我国非营利组织迅速发展，涉及的领域越来越广泛，在政治、经济、文化及社会管理的作用日益显现。非营利组织参与城市社区养老是养老事业的一大创新，具有独特的优势与作用，同时也面临着挑战和风险。

二、非营利组织参与社区养老服务的必要性

非营利组织参与社区养老服务既有理论依据又有现实意义。首先，对于非营利组织参与社区养老服务的研究有助于非营利组织理论研究的发展，有助于人口老龄化背景下养老模式的创新，对于进一步完善社会保障制度有一定指导意义。其次，在我国经济体制和政治体制改革的大背景下，解决城市老龄化问题、提高老年人生活质量需要构建多元化的养老模式，其中促使非营利组织参与到社区养老建设，弥补了政府公共服务的不足，提高了公共服务效率，对于养老服务社会化体系建设亦有重大意义。

第一，符合我国现阶段养老模式转变的需要。人口老龄化程度的加剧，养老问题越来越尖锐。无论是城市的“四二一家庭”、“女性职业化”，还是农村的“进城打工热”、“空心化”、“空巢老人”，都在呼唤着一种更适合目前状况的养老方式。由于家庭和人口结构的变化，单纯的家庭养老和机构养老这两种传统的养老模式已无法满足现代人的养老需要。在这种形势下，绝大部分老人将依托社区服务而实现“老有所养、老有所依”。然而，从各地的实践中我们发现社区养老在推进过程中面临人员、技术、资金等一系列难题，社区养老的社会化、市场化程度偏低，面对这些问题，社会力量的介入无疑是很有必要的。

第二， 弥补社区养老资金不足的问题。社区养老服务所遇到第一个制约其发展的瓶颈就是筹资问题。现有养老保障系统在覆盖面、受益标准和服务项目上存在很多缺陷，我国社区养老服务资金仍以政府财政为主，而仅靠国家财政负担服务费用的压力很大。近几年来，国家在城市社区养老的财政投入上虽然是逐年增加但也是杯水车薪，在街道一级社区，养老服务的资金则基本上是靠街道自筹为主、政府拨款为辅，加上部分社会赞助。目前大多数民间组织对社区养老服务抱有观望的态度，社区养老服务得不到质的发展，而资金的来源不畅，也制约着社区老年服务的质量。鼓励社会组织力量的介入社区服务能够弥补社区，尤其是基层组织养老服务中资金短缺的问题。

第三，满足社区居民日益多元化的养老需求。

首先，面对庞大且日益增长的老年群体，现有的养老机构数量少，床位紧张，成本较高，结构不合理。在很多地区尤其是城市里老人入住养老院的机会和选择都不多。对于高龄、失能、需要专业护理的老人提供服务的养老机构更是少之又少。现有的养老机构大多设施落后，服务观念差，家属和老人需求无法得到满足。面对这些问题，迫切需要改革养老管理体制，整合养老资源，鼓励非营利组织的参与，从而提高养老服务的质量。

其次，伴随着经济社会的发展，个人利益普遍觉醒，社会分化为众多的阶级、阶层和利益集团。人们之间的阶层根据不同职业、不同身份划分为不同层次，而不同阶层的人群有着不同的需求。这种社会分层的新格局使公众对社会养老服务的需求呈现多样化，主要分为生存需求、普遍需求和高端需求三个层次。 其中，高端需求的主体追求的是更为人性化、更加优质的养老服务。很明显，单一靠政府的扶持，难以满足大众对多元化的养老服务需求，而非营利组织所承担的微观社会养老服务职能恰好能弥补政府在这方面的不足。

三、非营利组织参与社区养老的优劣势分析

（一）优势

非营利组织参与社区养老服务的优势是显而易见的：第一，符合老龄化社会大背景的需要。如上所述，人口老龄化、不同阶层的养老需求、政府供给不足等现实情况呼唤社会力量介入，养老机构的不到位也为社会组织参与社区养老提供了很好的机会；第二，非营利组织具有非营利性、非官僚性、公益性和相对独立的特点。 由非营利组织提供直接服务，可以有效弥补政府失灵、市场失灵带来的福利问题，通过直接提供多样化的服务为公民提供更多选择的机会，有助于公共资源的利用更具透明度和高效性、有助于服务效率的提高；第三，与政府相比，非营利组织在参与社区养老中更贴近基层、具有灵活性。非营利组织可以提供老人全方位的专业服务，满足老人多样化的需求。 以往政府机构中行政层次复杂，公众与政府之间的信息传递缓慢、灵敏度低，而非营利组织的成员构成决定其具有天生的“草根性”和“亲民性”，在实施养老服务项目时，非营利组织成员往往会与养老对象需求者进行平等的沟通和交流，在一定程度上弥补政府与群众沟通的不足，作为养老群众利益的表达渠道，增强了整个社会的融合并为政府制定养老政策提供合理有效的参考。

（二）劣势

第一，法律法规不健全。国家对于具体的养老服务没有建立起相关的法律法规。法规不健全、操作性不强、具体细则不明确等问题，限制了社区养老服务事业的进一步拓展。只有在相应的法律法规和优惠政策的支持下，民间组织才能以更高的积极性投身于社区服务行业。

第二，非营利组织管理不成熟。主要表现在以下三个方面：一是资源使用效率低下。目前我国非营利组织大多缺乏对组织愿景的规划，甚至一些较小的公益组织根本没有工作计划，这些都严重的影响了组织效率的提高。二是我国的非营利组织尤其是一些民办的慈善组织，缺少相应的责任机制，造成监管不利、资金管理不透明，引发外界对非营利组织资金的来源、使用议论纷纷。三是人员管理缺乏规范性和专业性。具有专业技能的服务人员严重不足，阻碍了非营利组织在提供社区养老服务时效用的发挥。目前我国绝大多数非营利组织中，基本工作人员还是离退休人员，或主要依靠志愿者开展活动，这使得非营利组织的人员不足，特别是具有创新能力、专业性技能的人才不足，从而难以开展卓有成效的服务。

第三，监督评估机制不完善。我国非营利组织的出现还是新鲜事物，其理论与管理方法尚处于起步阶段，与之相匹配的政府、媒体、公众监督体制尚未形成。规范化、制度化的绩效评估体系和监督体系的欠缺是阻碍非营利组织有效参与社区服务的一大弊端。

四、非营利组织参与社区养老服务的运作模式思考

如何创新公共服务提供方式，增加公共服务供给，以进一步提高公共服务的水平和效率，是政府实现职能转变，创新社会治理的主要任务。2013年9月26日，国务院办公厅的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府购买公共服务工作进行了总体部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调指出要加大政府购买公共服务的力度。作为政府购买公共服务的主要工作部署内容，民政部、财政部于2012年联合下发了关于《政府购买社会工作服务的指导意见》（【2012】196号），以促进各地开展此项工作。以上为我们引入非营利组织进社区，政府购买服务提供了政策上的参考。

目前政府购买非营利组织服务进社区已经在全国的很多地区进行了有益尝试。购买的基本程序为：第一步，政府通过考察划定所要服务的区域和内容，制作购买方案，通过一定的标准选定一家非营利组织，然后购买其服务。第二步，非营利组织按照与政府签订的协议开展服务。第三步，在服务过程中和服务期满后，政府对其服务进行评估。

政府购买非营利组织服务的实践主要有三种模式。第一种模式为形式性购买，即政府向具有独立法律地位的民间组织进行公共服务购买，但该民间组织实际上与采购者之间存在一定的依存关系，合同双方并非决策独立的两个主体，这种服务合同构成法律意义上的购买关系，实际带有一定的“雇佣”性质，因而可称为“形式性购买”。第二种模式为非竞争性购买，它符合契约关系的两个基本条件，即合同双方的主体独立性和公共服务购买目标的明确性，但是购买过程中不存在选择性竞争市场，对象的选择未经竞争过程，因而也可称为委托性购买。 第三种模式则是竞争性购买，也是最值得倡导的和符合经济社会发展趋势的模式。它符合主体独立性的政府部门和民间组织作为协议双方、有明确的公共服务购买目标、有可选择性的竞争市场、有公开的竞标程序四个条件，从而达成竞争性契约关系，是典型公共服务购买模式。

总之，政府购买非营利组织服务，可以有效弥补社区养老在资金、人员、技术方面的不足，对于提高公共服务水平和效率有重大意义。由于我国非营利组织仍处于起步阶段，自身能力有限，要建立并完善非营利组织参与社区养老的新模式，需要政府与其的关系，加大对NGO参与社区养老的扶持力度，从而建立政府主导下的多元共治社会管理新格局。

参考文献

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[2] 史羽琦，非营利组织参与城市社区养老研究[D]，天津商业大学，2012年5月

[3] 朱思韵，非营利组织参与社区养老的可行性分析[J] 剑南文学， 2013年第3期

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[5]祁峰，非营利组织参与居家养老的角色、优势及对策[J]，中国行政管理，2011年第10期