新时期新疆就业政策研究

【摘 要】文章从新疆就业工作状况及特点着手，回顾了新疆就业政策变化，总结了其特征和实施以后所取得的社会效应，以图从政策的梳理和归纳中探寻一些规律性，为制定新疆积极的就业政策提供经验教训。

【关键词】新疆；就业；政策

就业是民生之本、安国之策，是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是人民改善生活的基本前提和根本途径。就业和再就业问题解决的好坏，关系到广大人民群众安居乐业，关系到改革事业的成败，关系到社会政治稳定。只有千方百计解决好就业再就业问题，人民收入水平才能稳定增长，群众的生产生活才能得到保障，经济建设才能又好又快地发展。

一、新疆就业工作状况及特点

新疆在解决就业再就业问题时，把发挥市场机制作用与政府政策扶持结合起来，探索出了一条促进就业再就业的新路子，形成了符合新疆实际、具有新疆特点的就业体系，取得了宝贵的经验和显著地成果。目前，新疆从上到下建立了全方位、多渠道、多领域的就业再就业工作体系和政策框架，以市场为导向的新的就业机制基本形成，并且就业规模持续扩大，就业结构逐步优化，就业观念深刻变化，就业方式更加灵活。就业再就业局势的总体稳定，促进了经济结构调整，为维护新疆的经济发展和社会稳定发挥了至关重要的作用。

尽管新疆就业工作取得了一定的成绩，但目前新疆仍有四大群体亟待解决就业问题；城镇新增劳动力、农村剩余劳动力、外来流动就业人员、下岗失业再就业人员，新疆人口就业形势不容乐观。总体来看，新疆的就业问题突出表现为：就业压力不仅来源于农村剩余劳动力的转移和城镇就业压力，而且还来源于毕业年度高校毕业生和城乡未继续升学的初高中毕业生。就业压力的产生不仅来源于人口因素而且来源于经济社会发展因素；就业困难的形成是多方面因素共同作用的结果，具有多样化和复杂化特征。

通过几十年的努力，新疆就业工作具有一定的特色，其基本特征概括起来表现为以下几个方面。

（一）建立了政府促进就业的责任制，把实现就业作为提高人民生活水平、促进经济发展、维护社会稳定的基本途径

落实、完善、强化各级政府促进就业的责任制，把净增就业岗位、落实再就业政策、强化再就业作为完善工作目标的考核办法，形成相对刚性的考核制度。自 2009 年起，把新增就业人数和控制失业率作为政府绩效考核的重要内容，这是新疆第一次将这项指标明确列入政府绩效考核计划。就业问题己经成为政府和百姓共同关注并亟待解决的重大现实问题。

（二）市场导向的就业机制正在形成

大力发展多种形式的灵活就业方式，允许劳动者建立多重劳动关系，鼓励劳动者实行阶段性就业，建立起既保障劳动者权益，又方便操作的就业登记、劳动合同管理，支持劳动者实现多种形式的就业。普遍建立劳动力市场职位制度。加快劳动力市场信息网络建设，健全劳动力市场信息的公开系统，逐步形成集职业介绍、职业培训、职业指导、技能鉴定、岗位开发为一体的网络服务。加快社区劳动保障工作平台建设，建立职责明确、管理规范、运行良好的劳动保障工作机构，把就业和社会保障服务工作延伸到社区，逐步建立就业和社会保障服务体系。

（三）完善鼓励劳动者自主创业、以创业带动就业的机制，激发大中专毕业生的就业热情和创业激情

把鼓励大中专毕业生自主创业作为优化就业环境的重点。全面落实对大中专毕业生自主创业和自谋职业税费减免和小额担保贷款的政策，强化创业服务，初步形成创业培训、项目管理、开业指导、小额贷款、税费优惠相结合，鼓励大中专毕业生自主创业的工作机制。

（四）改善劳动供给结构，全面提高劳动者素质

加大职业技术教育在整个教育中比重，加快形成结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主办学的职业技能教育体系。加大推进就业准入制度和职业资格证书制度的力度，创造有利于高技能劳动者成长的社会环境。提高劳动者的就业能力、工作能力和职业转换能力，增强职业培训的有效性和针对性。合理规划和利用教育、培训资源，鼓励社会力量和企业发展教育、培训事业。充分利用免费培训、政府购买培训成果等政策，组织动员更多的就业困难人员参加职业培训，帮助更多的就业困难人员实现再就业。

二、新疆就业政策变化

改革开放以来随着经济社会的发展，就业压力持续加大，新疆针对当时形势出台了符合当时实际的促进就业的积极措施，这些就业措施在一定意义上具有了积极就业政策的雏形。

2000年以来，新疆根据就业形势的不断变化，针对不同对象，从有利于促进就业、巩固边疆稳定，维护民族团结，构建和谐新疆的目标出发，制定出台了一系列符合新疆实际的就业再就业扶持政策。

一是切实解决出中心下岗再就业问题。基本形成了积极就业政策的框架，为做好新疆就业再就业明确了方向、打下了坚实的基础。

二是为了切实解决大中专毕业生就业难的问题，鼓励大中专毕业生到基层就业和自谋职业、自主创业，先后出台一系列政策文件，拓宽了大中专毕业生就业渠道，解决了大部分大中专毕业生的就业问题。

三是为解决好城镇困难群众就业难的问题，新疆制定了一系列就业援助政策，比如税费减免、小额贷款、培训补贴、零就业家庭等，这些使得积极的就业政策更去趋完善，更有利于促进就业再就业工作。

纵向比较新疆近几年就业政策，可以看出四大变化。

（一）政策扶持的范围越来越广

就业支持政策的享受范围，随着政策重点的调整，呈现越来越广的变化趋势。以职业培训为例， 2005年的就业政策，享受职业培训补贴范围是持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城务工的农村劳动者。2011年以来的就业政策，充分体现平等就业的要求，将补贴范围扩大到全体失业人员，涵盖了城镇登记失业人员、转移就业劳动者、毕业年度高校毕业生、城乡未继续升学的应届初高中毕业生四类人员。同时，对农村学员和城市居民最低生活保障家庭的学员，给予一定的生活费补贴。就业政策扶持范围的变化，清晰勾勒出劳动者公平就业的政策导向。

（二）政策门槛越来越低

一是取消了人员身份限制。原先的就业政策，按照人员身份和单位性质设定享受门槛，而现行的就业政策，取消了人员身份的单位性质的限制，实现了“三个均能享受”，即所有劳动者均能享受免费的公共就业服务；所有有就业愿望和培训需求的劳动者均能享受职业培训补贴政策；所有就业困难人员均能享受社会保险补贴政策。二是取消了企业行业限制。原先的社会保险补贴政策，将享受补贴的企业限制在服务型等相关行业内，现行的社会保险补贴政策，取消了行业限制，将企业的享受范围扩大到吸纳就业困难人员的各类行业。

（三）支持项目越来越多

一是进一步增加了扶持项目。2010年，新疆采取了有力措施，促进零就业家庭等就业困难群体就业，初步形成了促进零就业家庭等就业困难群体就业援助制度。2011年，组织少数民族全日制普通高校毕业生到对口援疆省市参加一定期限的培训、见习和培养锻炼。二是进一步扩展了扶持方式。2010年，为了进一步拓宽大中专毕业生就业渠道，各地要在开发公益性岗位、解决零就业家庭等就业困难人员就业的基础上，拿出部分公益性岗位安置就业困难的大中专毕业生特别是2002年底以前毕业的未就业大中专毕业生就业，并按规定落实岗位补贴和社保补贴政策。

（四）政策含金量越来越高

一是税收减免力度越来越大。根据《自治区党委自治区人民政府关于进一步促进大中专毕业生就业的意见（试行）》（新党发【2010】18号），对初次创业从事个体经营的大中专毕业生，免缴地方税收3年，减半征收地方税收2年。二是财政补贴力度越来越大。2011年以前，对初次创业从事个体经营的大中专毕业生，申请小额担保贷款额度是5万元，自2011年1月1日之后，贷款额度可提高到10万元；对合伙经营和组织起来就业的，按人均不超过10万元，总额不超过100万元给予小额担保贷款。贷款期限可延长至3年，到期确需展期的，可展期1年。

三、新疆就业政策的实施

随着改革的不断深入，新疆的就业制度也发生了深刻变化，由以统包统配为主逐步转向主要由市场配置劳动力资源。经过几十年的改革实践，市场机制已经在劳动力资源配置中发挥基础性作用，劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的就业新机制基本形成。就业渠道和方式日益多元化，就业服务体系不断完善。目前，新疆促进就业的政策体系基本形成。从就业政策发挥的功能的角度，新疆促进就业政策的三大支柱：市场性就业政策、战略性就业政策和保护性就业政策。

（一）市场性就业政策

市场性就业政策通过积极培育和发展劳动力市场，逐步确立了企业作为劳动力市场的用人主体、劳动者作为供给主体的地位。用人单位在国家法律、法规、政策指导下，根据生产经营和工作的实际需要，自主决定招用人员的时间、条件、方式和数量。劳动者在国家法律和政策的宏观指导下，根据自身兴趣、专长等条件，自主选择职业，除少数特殊群体有国家特殊政策保护以外，各类劳动者平等参与市场竞争。用人单位和劳动者在统一、公开、平等、规范的条件下，真正做到通过市场双向选择。市场机制的作用不仅体现在劳动者和企业在求职招工的选择上，也要体现在企业用人、分配的工程中。

市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用越来越明显，主要表现在四个方面：一是就业渠道趋于多远化。随着市场经济的发展，职业群体不断增多，出现了很多新的职业；二是就业形式日益灵活多样。目前，非全日制就业、季节性就业等各种就业形式迅速兴起；三是就业观念发生积极变化。初次就业者通过市场双向选择的比例越来越大，打破了一次就业定终身的状况，劳动者自主择业、自主创业的就业观念不断深入人心；四是劳动者和用人单位市场主体地位确立。随着就业制度改革，劳动力市场供求主体地位基本确定。

市场性就业政策实施以来，对促进就业的效果是显著的。但是，在操作的过程也存在一些问题。以职业介绍和职业培训补贴项目为例。主要问题有：职业介绍补贴覆盖广度不够，职业中介机构难以取得劳动合同，享受职业培训补贴难度大。职业培训效果低于预期目标，参加职业培训而未能实现就业的人员大量存在，同时许多人员实现就业与其参与职业培训项目关联性不大。

建议与对策为：一是提高职业培训补贴标准，建立基于个性测评的职业培训项目，提高培训质量和针对性。二是充分利用职业技术院校资源，实行校企合作，强化技能人才培养。三是采用招标推进职业培训市场化，强化培训质量跟踪反馈机制。

（二）战略性就业政策

战略性就业政策的核心就是激励创业，从而创造出更多的内生性的就业岗位。要搞好创业带动就业，必须加强各部门配合，落实促进创业的各项政策。大力实施创业培训工程，将高校毕业生等各类有创业愿望的人员纳入创业培训范围，加强创业培训教室队伍建设，逐步形成一支专业化的教师队伍，引进一批符合国家产业政策、投资少、见效快的创业项目，向创业人员推荐，提供开业指导和服务，搞好创业孵化，加强跟踪扶持，通过创业带动就业，实现就业倍增。

2009年的《印发自治区关于推动创业促就业工作实施意见的通知》对引导劳动者自主创业提供了政策支持。它包括：放宽市场准入；改善行政管理；拓宽融资渠道，强化政策扶持；加大创业培训力度；提高创业培训质量；建立创业园区或创业孵化基地；健全服务体系，提供优质服务。

战略性就业政策在推动创业促就业的过程中发挥了重要的作用，但是，在实施的过程中存在一些问题。比如小额担保贷款项目，目前小额担保贷款政策推进难、推进速度不理想，在执行的过程中存在一些矛盾：一是贷款单笔限额与实际需求数额之间存在矛盾；二是地方财政担心担保基金损失与担保基金应承担的贷款风险赔偿职能之间存在矛盾；三是项目范围规定过窄与创业需求之间的矛盾。

建议与对策为：一是密切创业培训与小额贷款的协调配合力度。二是明确担保和风险承担政策，引入风险转移机制，政府成立担保机构承担更多的贷款担保风险。三是适当增加地方确定微利项目的权限。

（三）保护性就业政策

保护性就业政策的核心在于，当其成员因各种原因而处于非就业状态时享有生存尊严的权利，国家需要在其缺乏生活资源时提供社会保护。保护性就业政策就是建立对就业困难群体的就业援助长效机制，积极帮助和扶持有就业愿望和就业能力，且积极求职的就业困难人员实现就业。同时，进一步细化就业援助的相关规定和要求，扩大就业援助对象范围，完善操作办法，合理制定切实有效的就业帮扶措施。依托劳动保障基层平台，开展高校优质服务，有针对性地开发就业岗位，通过提供有针对性的职业介绍、职业培训等就业服务和公益性岗位援助，帮助零就业困难人员实现就业，促进形成动态管理的就业援助长效机制。目前，新疆的保护性就业政策的基本立场是采取广覆盖、低水平的政策，其负面效应已呈现，应引起政府的高度关注。

以公益性岗位和社会保险补贴为例，公益性岗位人员很难转化为正常就业，长期下去不利于市场就业机制的建立和运行。政府投入的大量社会保险补贴资金效果不够显著，财政负担增大，可持续性弱。

建议与对策：一是对就业困难人员，强化有针对性的就业促进系统工作，如在对其进行素质测评和个性分析的基础上，为其提供有针对性的职业介绍和培训工作，促进其实现就业。二是公益性岗位要按照市场化方式运作，动态核实调整公益性就业岗位人员。三是严格控制公益性岗位和社会保险补贴享受对象资格认定。

四、新疆就业政策的影响

（一）建立和完善了积极的就业政策体系

在以往促进就业政策的基础上，为进一步做好就业工作，缓解就业压力，突出解决就业难点，全面促进就业再就业。2010年颁布《关于贯彻落实新党发【2009】11号文件规定有关工作的通知》，进一步健全完善了积极就业政策，提出了更加综合性的政策目标与任务，标志着积极就业政策基本成熟。这主要表现在五个方面：一是对经济发展施以影响，使之有利于扩大就业；二是对劳动者就业予以政策支持，调动他们自主就业的能动性；三是对企业用人给予政策引导，使之愿意更多地吸纳就业；四是对困难群体加大政策扶助，帮助他们摆脱失业困境；五是对市场供求匹配施加影响，强化就业培训。

文件特别强调做好大中专毕业生享受有关促进就业政策工作，完善落实大中专毕业生就业与再就业政策扶持，促进大中专毕业生的职业技能培训，鼓励企业吸纳大中专毕业就业。同时，更加强调鼓励企业吸纳新疆籍劳动者就业，在新疆注册的企业以及在新疆承揽生产经营和工程项目的企业招用新员工，其招用新疆籍员工不得少于50%，政府按企业为其实际缴纳的基本养老保险费的50%给予养老保险补贴工作。其次，各级人民政府一定要站在全局和战略的高度，把促进就业摆在各项工作的突出位置，重视社会稳定和扩大就业的关系，主要领导要亲自抓，各有关部门要齐抓共管，形成合力，全面落实国家、自治区统筹城乡就业政策，把新增就业人数和控制失业率作为政府绩效考核的重要内容。

这些就业政策的重大变革说明了新疆积极的就业政策日趋完善，市场导向的就业机制基本形成，人力资源市场服务体系逐步建立，公共就业服务不断完善，政府促进就业的职能得到较好的发挥，对于保持就业局势基本稳定、维护社会和谐、推动市场经济发挥了重要的作用。

（二）维护了社会的安定与政治稳定

就业问题是重大的政治问题，事关民心相背。解决好就业问题就能不断增加和谐社会的有利因素。当前，新疆面临的突出的问题是就业问题。在新疆劳动力几乎是无限供给的情况下，解决就业难问题，完全靠市场机制不行，必须借助政府“看得见的手”的力量，弥补市场失灵。

政府建立就业困难群体的政府托管机制。针对就业困难群体，尤其“4050”人员年龄偏大、技能单一等现实情况，政府实施特殊的就业保护政策，通过政府购买培训成果、购买工作岗位、开发社区公益性和服务性岗位、引导其自主创业等办法实施再就业援助，使相当数量的就业困难群体顺利实现再就业，收入和生活保障得到基本的保证。

2010年7月，针对零就业家庭等就业困难群体开展就业援助项目，初步形成了促进零就业家庭等就业困难群体就业援助制度。零就业家庭作为最困难的就业群体，不仅是就业援助的优先帮扶对象，也是政府促进就业的重点。就业是民生之本，稳定之基，是广大人民群众赖以生存的基本条件，目前零就业家庭就业援助工作存在不够深入、服务针对性不强、政策落实不到位问题，亟待进一步加强和完善。

就业问题是民生问题的重要组成部分。就业问题事关团结稳定，解决好就业问题就能不断增加和谐的有利因素，就能促进经济社会发展再上新台阶，形成新局面。

（三）全面提高了劳动者素质，激发了劳动者的就业和创业激情

实施积极的就业政策，不仅促进了经济的增长、扩大了就业，而且有利于创业带动就业，实现就业倍增。全面贯彻落实鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济和第三产业发展，增加了就业岗位，扩大了就业总量。通过推动实施税费减免、财政投入、小额贷款、社会保险补贴等一系列优惠政策，统筹做好城镇新增劳动力、大中专毕业生、农村劳动力转移等各类人群的就业工作。

大力实施创业培训工程，将大中专毕业生等各类有创业愿望的人员纳入创业培训范围，引进先进的培训理念，开展多种形式的创业培训。同时，建立了创业培训和服务的专门组织，开发一批符合国家产业政策、投资少、见效快的创业项目，向创业人员推荐，提供开业指导和服务，搞好了创业孵化，加强了跟踪扶持。

2011年1月1日，对初次创业从事个体经营的大中专毕业生实行“创业备案”制度，备案期1年，不收取任何费用。对所有自主创业的大中专毕业生免收3年的管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费的规定。同时，创业孵化基地和创业园要为创业的大中专毕业生提供创业场地，并给予场租补贴、税收返还等政策扶持。

这种战略性的就业政策是发挥了劳动者自主性、能动性就业的重要途径。在劳动力供大于求矛盾长期存在、社会投资吸纳就业有限的情况下，弘扬劳动者的创业精神，依靠劳动者自主创业、自筹资金、自主经营，通过创办企业和开办项目，创造更多的就业机会，具有重大的现实意义。

新疆实施的积极就业政策为扩大就业、维护社会稳定发挥了积极作用，在实践的过程中，把发挥市场机制作用与政府政策扶持结合起来，探索出了一条促进就业再就业的新路子，形成了符合新疆实际的就业体系。取得了宝贵的经验和成果。

一是领导高度重视，是做好就业再就业工作的关键因素。目前，各级人民政府主要领导要亲自抓就业，而且把新增就业人数和控制失业率作为政府绩效考核的重要内容。同时，各级政府部门选派了有事业心、责任心、有能力的干部去做就业再就业的工作，多次开展基层调研，了解情况，解决问题。

二是坚持以发展促就业，是做好就业再就业工作的根本途径。靠发展拉动就业，就业与发展协调推进，是解决就业再就业问题的根本所在。近年来经济持续健康发展，为就业创造了较大的空间，极大地推动了就业再就业。同时，制定鼓励扩大就业的政策措施，支持中小企业和服务业的发展，建立了经济增长与扩大就业协调促进机制，呈现出经济发展与就业良性互动、相互促进的良好态势。

三是动员全社会广泛参与，是做好就业再就业工作的力量源泉。就业再就业工作是一项复杂的系统工程，必须动员社会各界广泛参与，充分发挥和调动各方工作的积极性、主动性和创造性，形成全社会共同参与，齐抓共管的局面，充分发挥和调动各方工作的积极性、主动性和创造性。