集中连片特困地区的致贫因素和减贫对策探析

内容提要：本文以自治区阿里地区改则县为例，以发展经济学、资源经济学理论为指导，从自然地理条件、制度供给、人力资源以及基础设施四个方面深入客观地分析了改则县欠发达的原因，从而为制定科学合理的发展以及援助对策提供了基础。

关键词：特困牧区；集中连片；致贫因素；改则县

中图分类号：F127．75　文献标识码：A　文章编号：1003-4161（2012）06-0043-04

进入“十二五”时期，集中连片特困地区的矛盾越来越突出，在周边地区经济社会快速发展的背景下，扶贫开发的要求越来越强烈，更加注重集中连片特殊困难地区的开发攻坚，加强脱贫致富步伐。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》也明确提出，的扶贫开发要从根本上消除“集中连片贫困区域”，提高贫困人口的生产生活水平。改则县位于西北部腹心地带，阿里地区东部，国家羌塘自然保护区南端，是典型的集中连片特困地区。从2002年开始，中国移动公司对口改则县，特别是2009-2011年中国移动公司在改则县先后实施了一大批面向基层和农牧区倾斜的惠民利民工程，对于缓解贫困问题起了重要的作用。笔者从2009年开始作为中国移动公司派驻改则县的干部，对该县经济社会发展进行了系统调查。本文重点分析改则县作为集中连片特困地区的致贫原因，并提出参与式对策。

一、改则县的现状

改则县总面积13．5万km2，占阿里地区土地总面积的31．6％，拥有草场总面积1．18亿亩，是阿里地区以及的牧业大县。全县下辖7个乡镇、48个行政村，人口22000余人，90％以上为农牧民。2008年改则县GDP为2．1亿元，2011年为3．2亿元，人均产值约1．08万元，国民经济产业结构呈现明显的“一、三、二”顺序，三个产业产值比重为57：10：33，第二产业中8成以上的是建筑业，工业比值不到2成。第一产业还处于自然经济状态，生产工具简陋，基本停留在“靠天养畜”的水平，抵御自然灾害的能力极其薄弱。改则县经济发展主要依靠国家和单位项目投资拉动，本地经济主体赢弱、基础薄弱、缺乏活力。城乡收入比高达5．4：1，现金收入比较低，仅占60％左右，尽管政府组织劳务输出创收，并在2012年突破1600万元，但其中工资性收入不足10％。2010年社会消费品零售总额1780万元，人均消费仅为780元，农牧民人均消费不足400元，消费支出中的70％以上尚用于食品的支出，远高于全国平均水平。改则县贫困人口约占40％左右，60％以上的牧民家庭为贫困户。更为值得关注的是，返贫率较高，很多地方农牧民还缺乏基本的生产生活条件。2010年，改则县财政收入646万元，财政支出11840万元，财政自给率尚不足6％。

二、改则县致贫因素剖析

（一）生态贫困：恶劣的自然地理条件是改则县整体落后的基础

改则县平均海拔4700m以上，地势高亢，空气稀薄，干旱少雨，无霜期短，年均降水量不足190mm且主要集中在8月份，自然灾害频发，属于典型的非平衡生态系统。改则县的土地生产力低下，生态环境的脆弱，境内河流又多为季节性内流河，不具备农业生产条件，就连天然草场的覆盖率也平均只在10％～30％之间，远低于内蒙古、甘肃的天然草原，且草种类型单一。要养活一只羊需要大约100亩的天然草原，且农牧民居住分散，降低了人们把握经济机会的社会能力。由于远离内地，受地理因素限制，改则县形成相对封闭的发展环境。目前，从改则县城到拉萨相距1200km需要乘车两天，即便到阿里地区的狮泉河镇也相距500km，需要近一天的时间。改则的蔬菜粮食、日用品和生产工具大多是从拉萨或者新疆运来，价格远高于内地和前后藏地区。在高寒缺氧的气候条件也容易导致的油、汽、煤、柴等能源材料燃烧不充分带来的动力设备机械效率低下以及建筑设施、机械设备加速老化等。多数固定资产的折旧速度要比平原地区高50％左右。按照有关学者采用的国民经济核算法或者典型指标对比法推算，改则县的发展成本至少应该是全国平均水平的1倍以上，特别是二、三产业的发展成本更高。改则地处青藏高原地质缝合带中的班公湖—怒江缝合带上，地震频发，自然灾害较频繁。每年8级（17．2m／s）以上的大风多达200天以上，全县雪灾、霜灾出现机率高达60％，旱灾发生几率为33％。恶劣的生存条件对当地农牧民的健康造成了一定的影响，目前人口的平均期望寿命67岁。

（二）制度贫困：制度供给不足是导致改则县落后的重要原因

自20世纪50年代初和平解放以来，改则县在中国共产党的领导下，其政治、经济、社会、文化等都发生了的巨大变化，但是由于以自然环境、经济基础、历史传统为基础的社区传统文化、习俗等非正式制度的力量，加上尚不完善的实施机制和社会发育状况，推动当地发展的有效制度供给不足，在某种程度上导致了“贫困的循环累计”，强化了经济社会发展结构中的“非典型二元性”和发展的“隔绝性”。改则县在经济、社会发展与民生保障上有很多时代性强，甚至超前于内地的制度安排，但从实施效果来看还不够理想，效果和制度安排的初衷不甚一致。主要表现在：一是制度安排不尽合理。中央和地方政府财政支出过多地集中于城镇，对农牧业和农牧区的投入严重不足，公共产品与服务供给严重滞后，也是导致改则县本身城乡收入差距大的重要原因。改则县纳入“对口支援”是在2002年中央第四次工作座谈会以后，比起很多农业县晚了至少8年。二是制度安排不配套。草场承包制度由于种种原因一直得不到有效的配套实施，牲畜数量激增，草畜矛盾突出，导致了全县5000多万亩草场退化和60％以上草场面积的毒草泛滥。近几年，虽然也执行了草场承包责任制，但由于地方配套政策不完善以及基础设施建设滞后等原因，还存在执行不到位、欠规范的情况，改则县基本没有出现过农牧民对承包草场进行有偿转让、转包、租赁、抵押、人股以及对草场投资建设等自发行为。三是制度在执行中缺乏与当地的适应性。由于政府对基础教育强制性供给与农牧民教育实际需求不足，农牧民收入水平过低、农牧业生产率低下、区域产业结构单一、农牧民子女就业配套政策、农牧民实际需求表达机制以及传统宗教文化和计划经济遗留观念等因素，影响了投入教育资源的使用效率和中央政策的实施效果。此外，由于农牧民居住分散，基础设施极度不完善等客观条件的约束以及受传统习俗和计划经济的影响，目前改则还保留了计划经济时代的统销统购，有些牧民甚至抵制、排斥外来商户深入牧区收购畜产品。笔者担心如果没有市场机制作为配置资源基础方式，国家给予的扶持政策会低效实施，最后无法达到预期效果。

（三）能力贫困：人力资本缺乏

1998年诺贝尔经济学奖得主、印度籍经济学家阿马蒂亚·森在《作为能力剥夺的贫困》中指出：“贫困必须被视为是一种对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。”

目前，改则县广大农牧区中文盲、半文盲在劳动力格局中所占比例较大，小学文化程度及其以上的劳动力不足全县人口的30％，全县人均受教育年限仅有4．4年左右，还不到我国平均水平的一半、平均水平的6成。教育、科技、卫生人才严重缺乏。全县仅有教师175人、科技人员97人、卫生人员82人，这些专业人才中本地人才较少，而外来人才流失率较高。经济管理、工程建设、招商引资等专业人才更为奇缺。县农牧区特别是6乡初级小学办学条件差，生师比高达25以上，师资力量不足并且质量不高。由于地区和县里缺乏必要的职业教育，内地中学班和高中的名额有限，相当一部分中小学生毕业后又返回牧区“放羊”。很多农牧民家庭由于短期内看不到教育收益，缺乏现代观念，加之家中劳动力不足等原因，学生中途辍学率较高。

同时，由于恶劣的自然条件、不良的生活习惯和公共卫生条件有限，也导致改则县人力资本不足。据县卫生局统计，高血压、高心病、高血脂、冠心病、胆结石、关节炎等发病率都在30％以上，如生吃牛羊肉引起的肠道寄生虫感染、过多食用积聚了霉菌的自制酥油而造成的肠胃炎症、长期过量饮酒对身体带来的损害以及因蔬菜水果摄入量少而导致的营养不平衡等各种疾病发生率较高。改则县每千人拥有病床床位数仅有3张，卫生人员3．5人。

农牧民中自然经济、计划经济中依赖“自然”或者“政府”恩惠的观念很强，“等、靠、要”的思想广泛存在，而商品流通和市场竞争的观念相对缺乏，推广优良品种和畜牧业新技术难度极大。目前，该地区无论是县城还是乡村从事商品流通活动的人员绝大部分来自内地汉、回群众以及拉萨、日喀则一代的藏族群众，而当地群众普遍认为自己还不具备这样的能力。

劳动力素质的低下必然导致其在资源开发与转换、生产方式的选择和调整、农牧业生产的拓展、先进技术的推广运用、对经济机会的把握以及向其他产业的渗透转移等方面面临一系列难以克服的困难和障碍。其中，“低素质屏障效应”对改则县经济发展的制约作用最为明显。“低素质屏障效应”首先使农牧区劳动力对其他职业的竞争力和对外部环境的适应力极低，进而强化了农牧业生产结构单一和生产率低下的格局，区域经济发展水平的落后和劳动力素质的低下大幅度萎缩了农牧民对经济机会的选择能力，国家和地方政府出台的很多面向农牧民的“惠民”、“富民”政策无法落实到位。

（四）起点贫困：基础设施薄弱

完善的农牧区基础设施是农牧业生产顺利进行的必要条件，对提高农牧业生产率和促进农牧业经济增长具有显著的贡献。农牧区基础设施状况还直接反映着农牧区社会的文明程度，并成为影响农牧区社会进一步发展的基础条件。发达的道路交通、充足的电力能源、良好的灌溉系统等农牧区基础设施是农牧区现代文明的重要内容和标志。

目前，改则县的基础设施极其薄弱，供给不足，还属于为数不多（17％）的不通油路的县区，全县47个行政村中有40％以上的村庄不通公路，是阿里地区未通公路最多的一个县。已经开通的公路建设等级较低（四级砂石路）、通行能力差，塌方、水毁等灾害频繁，相当一部分公路还只能算是季节性通达，并且严重缺乏维护经费和条件。恶劣的交通道路情况，阻碍了农牧‘民的出行，商品流通更是十分困难，运输成本高昂，深度制约了农牧区市场经济发展，阻碍了改则与外部社会有机耦合，强化了内在封闭性和资源配置的单一性，制约了改则经济社会发展。

电力供应对于改善群众生产生活条件和促进经济发展无疑具有重要意义，但是改则直到2010年才建成第一个“小水电”项目——洞措乡曲阿扎水电站，具备2　000　kW装机容量，结束了全县没有电力供应的历史。但是，电站电压不稳，频繁断电，电费较高。截至2012年上半年，全县乡镇通电率不到15％，仍然有85％以上农牧民家庭得不到电力供应，仅靠简陋的太阳能照明，无法享受到现代文明生活。改则县电力设施不足，不仅影响经济发展，还直接影响广播、电视等现代家电设备的普及，从而影响到农牧民素质的提高和精神文明建设。

由于地域辽阔、居住分散，现有水源远不能满足人畜安全饮水，有时农牧民居住地离水源点有几千米甚至十几千米，取水极不方便，目前北部部分牧区冬季人畜饮水还处于靠前年积雪和当年降雪来维持。到目前为止，全县还有近10000人和24万多头牲畜安全饮水无法保障，草场灌溉也才刚刚起步，仅有两三个来源于资金和自治区农发项目投资的小型灌溉系统，这些都严重阻碍了牧区经济的发展，影响了农牧民的身体健康。

造成改则县基础设施严重滞后的原因主要包括：农牧区地域辽阔、自然条件恶劣，建设成本和维护成本高；农牧民分散居住，基础设施具有典型的非规模效益特征；历史上的城乡公共产品的“重城市、轻农牧区”二元供给体制造成基础设施投资不足。另外由于特殊的政治、军事、经济、社会和自然等条件的限制，改则县的基础设施向的其他公共产品公共性纯度增大，“俱乐部”产品和准公共产品在被性质异化为纯公共产品（比如俱乐部产品道路异化为纯公共产品，教育等准公共产品异化为纯公共产品），其供给主体完全依靠政府，特别是中央政府的“转移支付”，目前无法采用像内地地区政府与市场相结合的混合方式提供，民间资本和市场机制根本无法介入。这与内地基础设施投资结构中非国有主体占投资比重大幅度提高的态势形成了强烈的反差。

三、关于缓解贫困的对策探讨

基于以上对改则县经济社会发展欠发达的主要原因的剖析，笔者认为应该有针对性地采取相关对策促进跨域式发展和社会稳定与和谐。

（一）明确发展主体

对于改则县而言，明确县域发展的主体，是研究县域发展战略的首要环节，发展主体明确了，才能进一步明确和规定发展战略的核心内容、发展的最终目的和归宿。改则县各族劳动者，特别是人口数量占到90％的藏族农牧民是改则县发展的主体，他们是县域经济活动的最大行动者，也是发展的受益者。任何发展活动如果脱离这一发展主体，必然造成执行的低效和与目的的异化，甚至影响民族团结和社会稳定。从改则县城乡人均收入和消费水平不断加大的现实看，只有强化当地农牧民群众的发展主体地位，才能进一步理清县域发展中政府的定位、对口支援单位的定位，尊重当地民众的文化习惯和群众智慧，加强制度安排，调整工作措施，激活县域内生发展活力。避免出现把少数民族地区经济总体发展和少数民族经济脱离甚至对立的倾向，避免“没有发展”的增长，有利于激活改则发展的内生动力，推动改则的科学发展。经过一段时期的努力，努力增加人均农民收入总量和其中现金收入的份额，提高农牧民消费水平，逐步缩小城乡收入差别以及与内地农民的收入差距。

（二）实施“空间集中”战略，优化人口和经济布局

．目前改则县农牧民居住极其分散，社会单元之间空间跨度较大，经济社会活动极其松散，加上家庭分散经营为主的微观组织形式，使农牧区内的资金、人才、市场等要素，在总量供给严重不足的情况下，还呈现极其稀疏分布状态，难以实现优化配置和规模经营，致使农牧业单位生产成本过高、劳动生产率低、生产效益低下。政府提供基础设施、基础教育、基本医疗卫生与基本社会保障等也极为困难，无法发挥规模优势。笔者认为应采取政策引导和市场规律相结合的方式，按照“群众自愿”的原则，果断将隶属于羌塘自然保护区改则北部三乡的8000多农牧民逐步搬迁移民到改则镇、物玛乡、麻米乡和洞措乡那曲一阿里公路或者改则一普兰公路沿线，促进在原有改则镇基础上，把物玛、麻米和洞措的撤乡建镇工作，逐步撤销北部三乡的行政建制，把业已实施的“退牧还草”进一步修改完善为“退牧退居还草还自然”，并形成以改则镇为中心、以物玛、麻米和洞措为三足支撑的新型城镇体系。实现农牧民生活上的适当集中的好处，首先是改善农牧民生存环境；同时可以有效降低交易成本，促进市场机制、农牧民合作组织的发展和市场意识的传播；第三，农牧民生活上的适当集中也便于各级政府提高农牧区公共服务水平，加强教育、卫生、供水供电、道路、广播文化、通信等社会服务，促进农牧区富余劳动力就业转移；最后，实现农牧民生活上的适当集中是对于羌塘国家自然保护区进行了有力生态修复和环境保护。

（三）加强以交通和信息化为重点的“通道建设”，沟通与外部的联系

针对改则县深居青藏高原腹地，远离经济中心的自然地理条件和相对封闭的社会环境，必须促进改则快速融入国际国内市场，进而促进农牧区市场发育，在一体化的大市场中，形成对自身资源禀赋的新评价，促进改则自然、社会、人力等资源的动员、经济结构的调整，使得原有的经济摆脱封闭、粗放、原始的“靠天养畜”自然经济状态。通道建设疏通了人员、物资、信息、观念流动，有利于区域内分散产品的汇集，有利于社区资源信息与市场信息的沟通，强化人们中的商品经济意识和市场购销观念，促使改则农牧民群众从环境到观念逐渐摆脱极端闭塞状态，调整思想方式、行为方式，在开放的市场中寻找发展空间。

（四）大力推动市场经济制度建立和完善

笔者认为应果断破除政府包办、行政管理、领导推动的传统发展思维，树立市场主导、经济手段调控和在市场中找出路谋发展的“市场意识”。政府的作用首先是提供扶持性的、服务性的和保障性的，如在市场制度体系建设、基础设施、信息服务、法律保障、技能培训、风险防范、鼓励非公经济等多种市场主体的迅速发展等方面为市场经济的培育和发展提供保障等。同时，政府也要针对“市场失灵”的现象，在环境保护、市场反垄断、收入再分配等方面加强宏观管理。特别是，在“以人为本”科学发展观的指导下，如何能够让占到总人口80％以上的分散居住的农牧民共享市场经济提供的机会和成果，自身能力在有效参与市场中不断发展，从而实现包容性增长这一目标是当前面临的一个最重要的政治和经济问题。除了加强制度供给，减少体制障碍和加强经济基础设施建设以外，还要特别注意加强对分散农牧民合作化引导。自然条件恶劣、农牧业生产方式传统，农牧民处于产业链末端，抵抗自然和市场双重风险能力脆弱，在市场交易中往往处于弱势地位。政府要注意挖掘和依靠农牧区传统社区机制（共同规范）、促进农牧民合作，优化资源配置，进行合作化经营，从而提高在市场中的应变能力和议价能力，获得更好的市场收益，有效分散风险。

除了以上四点外，笔者建议进一步增加援助力度，提高投资效益；在进一步加大基础教育投资的基础上，还要大幅增加适合本地发展实际的牧业产业化、建筑施工、民族手工业、旅游等职业技能和继续教育的比重，建立教育供给和需求的动态平衡机制，积极促进农牧区富余劳动力加快转移，不断提高教育投入的边际产出；注意合理界定各级地方政府的财权、事权以及必要的问责机制，进一步激发地方基层政府谋发展主动性，在干部队伍中建立鼓励“干事创业”的人才竞争机制；深化改革，促进制度变迁等等。

基金项目：中国博士后科学基金资助项目“牧区县域发展与有效对口援助研究——以改则县为例”（编号：2012M510234）；国家自然科学基金项目“政治一生态一军事敏感区村庄公共产品供给效率评价与改进方法研究：以为例”

[作者简介]周猛（1972-），男，江苏南通人，北京大学国家发展研究院研究人员，工学博士，高级工程师，研究领域为反贫困理论、藏区经济社会发展、移动通信网络与业务等。