浅析我国的税收与税源背离问题

【摘要】税源是税收的经济来源，税源应与税收相匹配，但在现实社会中，由于税收制度设计的复杂性和生产活动的特殊性等原因，税收和收入来源偏离的情况在我国表现得比较突出，已成为制约区域协调发展不容忽视的一个因素。合理解决税收和税源背离这个问题，不仅是从合理配置区域财力需求出发，而且还是促进区域协调发展的要求，具有重要的现实意义。本文主要分析了我国税收与税源问题的成因，并提出了未来的改革思路。

【关键词】税收 税源 区域经济 税收收入

国家税务总局原副局长、中国注册税务师协会会长许善达在演讲时称，目前中国的财税政策还有几项重大问题没有解决，其中一项就是税收与税源背离现象严重，已经成为地区政府间财政不平衡的重要因素。合理解决税收和税源背离这个问题，不仅是从合理配置区域财力需求出发，而且还是促进区域协调发展的要求，具有重要的现实意义。

税源是税收的直接来源，从理论上讲，区域税收收入和收入来源应该是一致的，也就是说一个地区的税源应该与其税收相匹配，这个区域提供了多大的收入来源就应该获得相应的税收收入。但在现实中，由于企业生产、经营场所往往跨越几个区域，而且我国的税收制度设计、资源定价机制也不合理，税收政策和区域间经济发展水平存在很大差异，因而使得税收与税源不一致，也就是所谓的税收与税源的背离。目前中国的税收和税源背离问题广泛存在，有税收来源的地方没有获得相应的税收，但在没有税收来源的地方却获得了税收，这违背了税收来源与税收收入相一致的原则，并扭曲了经济活动的激励机制，造成了区域间地方政府的财力失衡，导致了区域发展缺乏协调性。在一般情况下，经济相对发达地区税收收入大于收入来源，成为了税收的净流入地区，而经济相对落后的地区，税收收入小于收入来源，成为税收净流出地区。

一、我国的税收与税源相背离呈现了几个明显的特征

（一）税收从中部地区转移到东部地区的现象更加明显

从税收的转移方向来看，主要是中西部地区的税收收入转移到东部地区，特别是中部地区转移到东部地区的现象更加明显。

（二）北京和上海两地成为最主要的税收收入转入地

相反，河南和山东两地是税收转出最严重的地区。从税收收入和收入来源的偏离度来看，一共有8个省份存在高度偏离，按照税收偏离的程度由高到低的排名顺序，依次是上海、北京、山东、河南、浙江、湖南、河北和江苏，这些地区中，上海、北京、浙江、江苏是税收收入净转入省份，而且上海、北京税收收入的净转入程度远远高于其他省份，大量的税收收入直接转移到了这两个直辖市。

（三）税收和税源背离

从税种分析税收和税源背离的情况，企业所得税、营业税、个人所得税的税收收入和税源背离的情况比其他税种更严重。

二、我国税收收入与税收来源背离的原因

虽然我国税收收入与税收来源背离的原因有很多，但总体概括来说主要就是两个方面：一是税收制度设计方面的不合理，二是生产经营活动的复杂性。具体表现为：

（一）税收制度设计的不合理

因为税收制度设计的不合理导致的税收“背离”问题，增值税是最典型的。目前世界上大多数国家的增值税都是在消费地征收，消费地政府获得了大部分增值税税收收入。但是，根据我们目前的“增值税暂行条例”的规定，中国的增值税是在生产地销售环节征税，生产地政府获得了绝大多数的增值税收入，而消费地政府则只能获得一小部分的增值税收入。由于中国的区域经济结构，经济相对发达的是东部地区，中西部地区经济则相对落后，消费类产品大多产于东部地区，所以增值税收入毫无疑问会流向东部地区。同样，营业税、企业所得税及其他税费也往往是从经济相对落后的地区向相对发达地区转移。

（二）总分支机构所在地不同导致企业所得税税收与税源背离

2008年，我国出台了新的“企业所得税法”，把以前“独立核算”的所得税制度调整为“法人所得税”制度，从而使由总机构汇总纳税的企业数量大大增多，这使税收收入和收入来源相背离的问题更加突显。虽然总体来说汇总纳税不是产生税收收入和税收来源背离问题的根源，但不能忽视的客观事实是，在由总机构汇总纳税的形式下，确实出现了税收收入转移到总机构所在地区的情况，更严重的是，很多企业为取得中心城市的战略资源和欠发达地区的生产资源，往往会选择将总公司注册在发达的中心城市，而在欠发达地区建立生产和经营的分支机构，由于总公司汇总纳税，从而出现了“富者愈富，贫者愈贫”的现象，为区域经济的和谐发展带来了很大的负面影响。中西部地区是中国经济相对落后的地区，税收收入和税收来源的背离进一步加大了这一地区的财政困难，使中西部地区和东北地区的差距进一步拉大，这就是所谓的“马太效应”，因而这个问题必须引起我们的广泛关注。

（三）地方政府间的税收竞争

地方政府间的税收竞争是政府之间的竞争在税收领域的体现。各级政府为促进资源流入到本辖区，以各种明的或暗的税收优惠政策，吸引各种金融资源流入到本地区。地方政府间的税收竞争引发的地区间税收转移主要体现在下面两个方面：一是各地纷纷出台不合规范的税收优惠政策，如财政退税、纳税打折、优惠税率等。这种区域间的税收政策差异引发了税收的恶性竞争，人为导致跨区域的税收转移和税源的非正常流动；二是由于现有的财税制度缺乏区域经济利益之间的横向分配机制和政策，使地方政府的税收利益的分配往往存在争执，比如跨地区企业的税收分配，一方面，税收制度的不合理造成税收利益分配的不科学，从而使税收收入和税收来源难以统一；另一方面，地区间税收竞争中，经济发达的地区往往处于优势地位，导致税收收入向其转移集中。比如，沿海城市、高新开发区、经济技术开发区、政府的经济特区以及民族区域自治区都提供了许多区域性的低税率或定期减免政策。许多集团企业纷纷把总公司设在税收优惠政策的地区，利用现有的税收优惠政策和经济体制的管理不足，即便是没有集中汇缴税金，也可以通过利用关联企业的转让定价方法，在其各分支机构间调节利润，利润从高税地区转移到低税地区，导致了区域税收收入和收入来源的背离。

税收收入和收入来源的相背离，容易导致我国区域间政府的事权、财权和其财力的不对称，从而影响我国各地区的协调发展。想要解决我国税收收入和收入来源相背离的问题，首先需要完善我国的分税制，逐步建立起科学合理的税收分配制度。

三、相关建议

（一）建立区域间的协调机制

国外很多国家在建立科学、合理、高效的横向税收分配机制，实现区域协调发展方面，经长期实践也创造、积累了许多有益经验，值得我们学习和借鉴。比如美国，在美国，企业所得税是联邦、州和地方三级政府的共享税，实行分率分征。为了妥善处理跨州经营企业所得税分配问题，美国采用的核心思想是：除了企业法人注册地具有征税权外，企业经营活动所在地对企业在该地区的所得也同样拥有征税权，从而有效维护所得税来源地的税收利益。在具体做法上，美国对跨州企业所得税分配采取“先分后税”模式，即先统一计算来自各州的总所得，然后根据销售收入、工资、资产三因素法建立税基的跨州分配公式，最后再按照上述分配公式确定企业在各州的应税所得，并按各州税法规定计算缴纳企业所得税。在处理跨州经营企业所得税分配中，税务管理协会、跨州税收委员会等州际组织作为跨州税收协调的专门管理机构，发挥了极其重要的作用。

相比之下，虽然中国中央集权的税收管理制度有一定的体制上的优势，但目前的分税制体制下，因为只有中央和地方政府的纵向财政转移支付制度，没有各地方政府横向的税收分配制度，导致我国地区间的税收收入与收入来源背离情况日益严重。因而，有必要建立一个区域政府之间税收协调的机制，就跨区域的税收征管问题进行协调，比如征税对象、纳税地点、纳税环节、信息沟通、税收分享比例等问题进行的协调，从而实现制度上安排。而中央政府则可以发挥其协调和促进作用，将纵向的转移支付制度和横向的税收分配制度统一起来，改善现有的分税制，逐步缓解或消除地区之间的税收收入和收入来源偏离问题，以促进区域经济的协调发展。

（二）改革完善中西部地区的税收优惠政策，进一步缩小与东部地区的差异

我国政府应进一步改善中西部地区的税收优惠政策。现行的西部大开发税收优惠主要集中在企业所得税方面，而且这些税收减免还主要集中在一些大型企业，中小型企业享受的很少，并且享受减免的企业数量还在不断减少，这对促进中西部地区的经济发展力度不大。想要解决我国的区域间税收收入和收入来源相背离问题，应规定在异地缴纳企业所得税的企业不得享受中西部地区的税收优惠政策，当然大型国有银行和铁路运输企业可以除外，虽然2008年新出台的“企业所得税法”将区域优惠转向行业优惠有一定的进步意义，但由于我国的区域发展差距非常的大，中西部地区的经济相对东部来说十分落后，国家还是应该给其充分的发展空间，给予中西部足够的税收优惠政策，以提升其区域竞争力，为中西部地区发展总部经济提供良好的税收环境。

（三）建立税源一体化管理体系

按照 “信息管税”和税源专业化管理的要求，依据 “管理统筹、任务统分”的原则，建立健全横向联动、纵向互动、内外协作的税源一体化管理体系，实现各部门、各层次共同研究税源管理政策，统筹安排税源管理任务，协调合作开展税源管理，形成税源管理合力。要构建税源一体化管理运行体系，需要在对税源实行分类、分级管理的基础上，充分发挥纳税评估、税源监控、税务稽查及税收分析的重要功能，从而高效地运用现有征管力量，进而降低纳税遵从风险、减少政府税收流失。

（四）在我国构建财力均等化转移支付制度体系

对于能够起到财力均等化作用的转移支出，应该衡量各地区的标准收入与标准支出，还要充分考虑各地区存在的特殊情况，根据各地标准收入与标准支出的差额来分配财政转移支付资金，操作过程应尽可能采取公式化分配资金，确保公平、公正。而对于那些难以公式化分配的专项财政资金的分配，应尽可能地公开和透明，从而保证资金分配的公平和公正。有些需要地方政府提供配套资金的项目，应充分照顾欠发达地区，适当减少欠发达地区需要提供配套资金的比例。

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基金项目：本文为“湖北省教育厅思政处科研项目《湖北省税收与税源背离问题研究》阶段性研究成果之一。项目编号：13g347。

作者简介：余萍（1978-），女，汉族，湖北武汉人，硕士，讲师，研究方向：财税政策；李新（1970-），女，汉族，甘肃兰州人，副教授，博士，研究方向：财政政策。