顶层设计:构建科学办案组织模式

2013年3月14日，全国人大代表、上海市人民检察院检察长陈旭建议适时修改人民检察院组织法，明确规定主任检察官制度，造就职业化、专业化的检察官队伍，解决办案行政化倾向。

陈旭检察长认为办案组织是司法机关最基本的“组织单元”。但在目前，除了检察委员会作为最高业务决策机构的办案组织性质较为明确外，各级检察机关的基本办案组织尚无法律明确规定。实践中，检察机关的基本办案组织是由科、处、局等内设机构来替代的，具有明显的行政化特点，不利于司法运作的亲力亲为、公开透明和司法公信力的确立。

陈旭检察长建议明确检察官依照法律规定行使检察权，并建立主任检察官制度。具体而言，主任检察官办案组实行专业化分工。在建立主任检察官制度的同时，可以适时取消检察机关内部的行政设置，建立主任检察官办案组。在主任检察官办案组内由主任检察官负责案件管理工作，包括部分行政管理事务。

办案细胞重组的逻辑起点

2011年，上海市人民检察院把“检察办案组织研究”作为检察长课题，在总结主诉（办）检察官办案责任制实践的基础上，借鉴人民法院审判方式改革以及域外检察办案制度的做法，逐渐形成了主任检察官制度的工作思路。

陈旭检察长认为，检察办案组织改革应当遵循司法特点和规律。我国检察机关既是法律监督机关也是国家司法机关。从我国宪法和法律赋予检察机关的职能来看，审查逮捕、审查、抗诉等都具有较强的司法属性。近年来，特别是我国刑诉法、民诉法的修改，赋予了检察机关更多的司法职责，如“刑事和解、不、附条件不”等具有司法决定或终局的职能；羁押必要性审查、非法证据排除等具有司法审查的职能；受理审查不服法院判决裁定等，具有司法救济的职能。随着社会法治的进步和人权保障要求的提高，迫切要求检察机关转变司法观念和办案方式，办案活动向着公开、兼听的方向发展，使之更加符合法治进步的要求。

因此，检察办案组织改革必须确立和强化检察权是司法权、检察官是司法官的属性。在检察办案组织改革中，确立检察官在执法办案中的主体地位。设计一种符合司法独立、亲历、兼听、公开和“谁办案、谁决定、谁负责”的检察办案模式。而检察办案组织改革就是要探索一套符合检察办案特点的组织形式和职务序列，取代目前的科层结构和办案方式。将资深检察官选任为主任检察官，将检察官办案组织规范为主任检察官办案组，在检察长的领导下，在主任检察官的主持、指导和管理下，对案件行使决定权并承担办案责任的制度。

这一组织改革应当实现检察办案扁平化管理，尽量减少管理层级，使决策权最大化延伸至办案第一线。由过去三级审批制，改变成在检察长领导下，横向到边，实行专业化分工、扁平化管理的办案组织。可考虑由副检察长分管刑检、监督和自侦，对应成若干个主任检察官办案组，实行专业化分工。为了确保该制度实行后，公正合法，加强办案组织的内部监督制约，主张在刑检部门以主任检察官审核制代替审批决定制，在自侦部门实行主任检察官负责制，在法律监督部门实行主任检察官主持下的合议制。

陈旭检察长向最高人民检察院建议：修改检察院组织法和检察官制度法，确定主任检察官制度，将主任检察官纳入法定检察官职务序列，并明确主任检察官办案组为检察办案的基本组织形式；明确主任检察官职责、选任和待遇，完善主任检察官制度内部的监督制约规范；建立检察官单独序列，实现检察机关分类管理。对检察官实行严格的准入、培训、任免、晋升和薪酬制度，不再与行政职级挂钩，确保检察官办案不受职务等级影响；实行专业化、扁平化的办案管理体制，在检察长下面根据刑检、自侦和监督职能，实行专业化分工，形成扁平化、有效率的办案组织体系。

主任检察官制度路径管窥

据上海市人民检察院主任检察官制度研究组负责人、全国检察业务专家罗昌平介绍，上海检察机关已制定在浦东新区和闵行区两家基层检察机关开展主任检察官制度的试点工作。其中，浦东新区院试点涵盖自侦、刑检、控申、民行等全部检察业务部门，闵行区院主要集中于侦监、公诉部门。主要做法是从以下几方面入手，即选任优秀检察官担任主任检察官、合理配置主任检察官办案组规模、明晰主任检察官职权、大胆向主任检察官授权并确保其依法独立办案、加强检察官办案组内部监督制约以及实行专业化分工。

2013年，主任检察官制度研究组用五个月的时间，听取了浦东、闵行两家试点单位经验介绍以及部分基层院和上海市院业务处室意见建议，并细剖了静安、徐汇两家基层院的实际情况，提出了建立主任检察官办案组织制度的构想，包括：主任检察官、主任检察官办案组、主任检察官和检察官权限、主任检察官办案模式和监督制度以及相应保障机制等。

首先，确认主任检察官的名称与选任机制。建议采用统一的主任检察官称谓代替以往主办检察官、主诉检察官、主侦检察官的称谓。建议主任检察官的任职条件为：具有一定行政职级和检察员法律职务的；具有十年以上丰富检察实践经验的；能独立处理疑难复杂案件和相关事务，且工作实绩突出的；获得最高人民检察院或市级“三优一能”称号者优先考虑。主任检察官由各级院党组织任免，由上海市院确定总的职数，组织统一考核。

根据检察职能办案司法化程度的不同，建议组建三种模式的主任检察官办案组：

刑事检察职能办案组，主要适用于公诉、侦监、未检、金融、航运等部门。根据上海检察机关截至2013年6月统计，公诉部门、侦监部门、未检部门人员数量和分布统计，确立了办案组主任检察官、检察官人员配置为四到六名，即主任检察官下设三到五名检察官。根据2010年至2012年上海市检察机关公诉部门办案情况调查结果，建议建立七个专业化办案组，应对以下各类犯罪：侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪、破坏社会主义市场经济秩序罪、侵犯公民人身权利罪、危害公共安全罪、贪污贿赂渎职罪及其他案件。各区院可根据区域犯罪突出的情况加以调整。建议公诉、侦监部门分别实行“捕、严、防”的工作机制，未检、金融、航运等部门实行“捕、诉、严、防”一体化的工作机制。

职务犯罪侦查预防办案组，主要适用于反贪、反渎、预防等部门，实行“侦、研、防”一体化的办案工作机制。建议反贪部门增设线索初查主任检察官办案组，主要负责对案件线索的分析研判、集体评估、初步调查，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任的，应当提请立案报分管检察长决定。此办案组，建议配置四名以上检察官，三名以上检察官。

法律监督办案组，主要适用于控申、监所、民行检察、社区检察等部门，实行“监、研、防”一体化的办案工作机制。其履行法律监督职责过程中还会涉及自行侦查、审查批捕、出庭应诉等多项诉讼职能。办案组可由四人以上组成，一名主任检察官，三名以上检察官。

并建议上述三种类型的主任办案组织职权有所区别：刑事检察职能类办案组实行主任检察官审核制，即放权给检察官；职务犯罪侦查预防办案组实行主任检察官负责制，即放权给主任检察官；法律监督办案组的职权实行检察官主持下的合议制，即放权给主任检察官办案组……

目前，上述方案还在进一步探索中。