残疾人服务管理体制及机制思考

在残疾人事业快速发展中，逐步形成与中国特色残疾人事业相适应的服务和管理体制及机制。重要特征是政府主导作用的充分发挥，核心主体是政府残疾人工作委员会和融“代表、服务、管理”职能为一体的残疾人联合会。

一、体制及机制障碍初探

20年实践证明，各级政府残工委组织架构设计合理科学，政府主导作用和成员单位协同作用发挥较好。但残联组织架构和业务体系已不适应发展需要，障碍主要表现为：

(1)残疾人干部进入残联严重障碍，专门协会工作困难重重，残联代表性较弱；(2)服务机构数量少，规模小，专业人才能力弱，传统化服务模式不能满足个性化需求；(3)内设机构业务重叠，分工不清，协调不够；(4)管理人才缺乏，管理手段单一，资金使用绩效低，缺乏有效监督，有所抬头。

二、改革的背景

(一)社会发展基本规律的作用趋势

从计划经济转向市场经济，政府职能由包办企业转向宏观调控，企业按市场规律运行。人均GDP达1000至3000美元，贫富差距拉大，社会矛盾突出，市场和政府出现“双失灵”，此时，政府必须进一步转变职能，由包办社会转向培育发展社会组织，建立公民社会，社会组织按志愿精神运行。

(二)国家治理结构发生变化的趋势

国家治理的最佳结构是政府、企业和社会三足鼎立，政府处于相对主导地位，宏观调控和转变职能。政府属于规制领域，核心是公平，为第一部门，为民服务。企业属物的生产和再生产领域，核心是效益，为第二部门，创造利润。社会属于人际关系生产和再生产领域，核心是整合，为第三部门，改善人类。政府通过纳税合同和民主政治提供服务，属二次分配。企业通过市场机制提供服务，属一次分配。社会通过志愿精神和行动提供服务，属三次分配。三者按各自规律基本独立运行，少部分重叠。

(三)社会问题多发趋势和社会政策时代

改革开放30年，社会处于结构调整、转型变化时期，深层次矛盾逐步显现，社会经济利益和权力分配不公平，结构不协调、不合理引发大量现实和潜在问题。

社会政策包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房、个人服务及其他。20年来，大量经济法规和政策集中出台，为缓解社会矛盾，维护社会公平、公正，最低生活保障、医疗救助、教育救助等社会政策相对集中出台，预示进入社会政策时代。

(四)社会组织发展趋势、特点及问题

社会组织快速发展，数量、种类、独立性、合法性日益增加和提高。据统计，已注册基金会975家，其中非公募253家，占26％，年度资金规模约50亿。社会团体和民办非企业单位近32万家。还有大量未注册“非法”社会组织。

社会组织发展呈组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、经济驱动、非制度化等七大特点。

社会组织发展存在五大问题：专业化理念有待加强；管理体制障碍；政策扶持不到位，购买服务制度未建立；自身建设有待加强，人才匮乏，经费不足；政府监管难以到位。

广州市为残疾人提供服务政府机构和社会组织不足300家，不能获得财政资助，生存困难。香港有17000家社会组织，近3000家为残疾人服务，70％资金来自政府补贴。

(五)社会工作职业化、专业化和社会化趋势

社会政策与社会工作关系：社会政策在制度、规划层面制定策略，通过计划和项目操作；社会工作将社会政策转化为行动，落实到社区和个人。

近年来，国家在劳动就业、社会保障、福利服务、健康服务、社区建设、社团管理、家庭婚姻、住房改革、教育改革方面出台不少社会政策，但效果不尽人意。除制度设计有缺陷，实施中也存在不少问题。这是因为缺少专业化、职业化落实政策机制，即社会工作机制。目前主要依靠政府行政体系――劳动、民政、卫生、城建、教育等和“准”行政体系――工、青、妇、残联，明显与公众行动脱节，也与经济和社会转型趋势不适应。社会工作专业从上世纪80年代后期恢复，已有上万毕业生，但大部分没有发挥专业能力，缺乏专业化职业服务系统是重要原因。

(六)残疾人服务需求量猛增，残联力不从心

第二次全国残疾人抽样调查，全国残疾人数量增加到8300万，广东省增加到540万。全国8万残联系统干部，广东省4000多人，面对残疾人权利意识觉醒，服务需求量猛增，服务要求提高，残联干部感到力不从心。

(七)新一轮政府机构改革趋势

党的十七大提出，要进一步深化行政体制改革，国务院及各级政府新一轮机构改革即将启动，事业单位改革逐步深入。这次大部门制整合的核心是政府转型，即政府由经济性建设主体转变为经济性和社会性公共服务主体，进一步明确政府的主要职责是为企业和社会以经济建设为中心提供环境和基础条件。新一轮改革，残联要顺应改革大局，积极配合，找准定位。

(八)社会管理体制改革趋势

党的十七大提出，要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制，重视社会组织建设和管理，加快推进以改善民生为重点的社会建设，并着手对社会管理体制进行改革。社会管理体制及机制改革是一项复杂的系统工程，涉及多个部门和多个领域。建议选择残疾人服务和管理领域试点，改革服务和管理体制及机制，理由有5点：

(1)残疾人福利服务大多数属于非核心福利服务，只涉及特殊人群而非全体公民，不会引起社会动荡不安；(2)服务和管理涉及多个部门和领域，职能交叉严重，问题较突出，具有普遍性特殊性；(3)服务和管理体制及机制改革成本低，投入小，易于突破，试点经验便于推广；(4)残联具有政府部门不具备的独特组织优势，社会公众认可度较高；(5)改革的重点和难点是培育发展和监管社会组织及社会工作职业化、专业化和社会化问题，这些问题易于从残疾人社会组织获得突破。残联有能力承担培育发展和监管的责任，切实履行义务。

三、改革总体目标

通过改革残联机构，强化“代表、服务、管理”职能，培育发展残疾人和为残疾人服务的社会组织，逐步形成以残联为主体的准政府组织及政府有关部门开办的服务机构，与残疾人及为残疾人服务的社会组织携手合作，提供专业化和个性化服务的新体制及机制。

四、改革总体要求

为残疾人及为残疾人服务社会组织的建立和发展提供环境和基础条件。

(一)只要残疾人有服务需求，就有相应的残疾人及为残疾人服务的社会组织出现，残联受政府委托作为主管部门，扶持发展，并以“项目管理”和“招投标”方式，向这些组织采购服务提供给有需求的残疾人，成为分配资源机构。

(二)建立政府组织和社会组织交流平台与信息渠道。提供服务项目中，政府和社会组织获取公共资源机会均等。

五、改革核心内容

调整残联内设机构，重建残联业务体系，适当增加人员编制和领导职数。

六、改革配套内容

借鉴香港及发达国家经验，在政府残工委组织架构内，增设专家咨询机构：残疾人事务专业委员会。在残联组织架构外，增设法律监督机构平等机会委员会，监督残疾人事业法律法规的实施，受理残疾人投诉，依法维护残疾人权益。

七、改革具体措施

(一)中国残联人员编制数、领导职数和内设机构数保持不变，只对内设机构和业务内容做调整。

按残疾类别新设视力残疾人工作部、听力言语残疾人工作部、肢体残疾人工作部、智力残疾人工作部、精神残疾人工作部，与五大专门协会合署办公，部门负责人由本类别残疾人或亲友担任，兼任本类别协会主席或副主席、理事会理事。新设残疾人服务项目管理办公室与计划财务部合署办公。在原组联部基础上，并入原宣传文体部职能，新设组织宣传部，增加制定社会工作人才建设规划。撤销人事部，将职能并入办公厅，撤销研究室，将其指导研究职能并人维权部，单独设立直属研究机构：中国残疾人研究院。撤销康复部、教育就业部、宣传文体部，将其职能分别并入视力残疾人工作部、听力言语残疾人工作部、肢体残疾人工作部、智力残疾人工作部、精神残疾人工作部。原宣传文体部“开展残疾人文化、艺术和体育活动”的职能由中国残联文化和体育直属单位承担。

(二)省级(副省级市)残联人员编制控制在50～80名，领导职数相应增加，内设机构10个，与中国残联上下对应。

八、残联任务及业务分工

(一)中国残联和省级残联除向残疾人提供基本福利服务及少量高尖端核心福利服务外，其主要任务：(1)制定福利服务政策；(2)拟定福利事业发展方向和规划，(3)向残疾人及为残疾人服务的社会组织提供资助及监察；(4)研究、开发服务高科技项目，组织推广。

(二)地市级残联和县(区、市)级残联主要任务：(1)定政策，提供优质核心福利服务，(2)向上级残联及政府有关部门反映服务需求及使用服务意见和建议，(3)以招投标方式，向残疾人及为残疾人服务的社会组织采购非核心福利服务。

地市级残联直接提供50％的核心和非核心福利服务，向残疾人及为残疾人服务的社会组织采购50％非核心福利服务。县(区、市)级残联直接向残疾人提供30％以下核心和非核心福利服务，向残疾人及为残疾人服务的社会组织采购非核心福利服务达70％以上。