关于民族地区突发公共事件政府应急管理研究文献综述

[摘要]近年来，随着改革开放的深入和西部大开发战略的实施，我国民族地区已然成为国内学术界研究的热点。而在公共管理学领域国内外学者对政府应急管理的研究也渐趋成熟，在此背景下，我国学术界对我们独具中国特色的民族地区政府应急管理的研究仍处于一个探索阶段，研究成果较少。本文对2005-2015年间国内公共管理学领域民族地区突发公共事件政府应急管理相关的研究进行了分析，将22篇核心期刊、论文中有关民族地区应急管理的文献作为研究样本，对不同的研究视角进行了统计分析，概述了主要涉及的4个主题，最后评述了目前学术界对民族地区政府应急管理研究存在的不足，并提出了未来研究的建议。

[关键词]民族地区；政府应急管理；文献综述

0引言

近年来，突发公共事件发生频率逐渐增加，影响程度也日渐增强，国内外学者对此做过颇多研究，而关于民族地区政府应急管理的研究成果却比较少。目前，有关政府应急管理的研究多从宏观上、政府层面上及城市范围内人手，难以适用于文化多样、地理复杂的民族地区。因此，急需进一步深化对民族地区政府应急管理的研究。

我国民族地区政府应急管理的研究起步较晚，2005年杨安华发表《近年来我国公共危机管理研究综述》一文，指出我国广大民族地区公共危机管理研究仍然较少人涉及。截至2012年3月，在中国知网输入“民族地区政府应急管理”关键词时，仅11篇文章，且最早的发表日期是2005年7月，这表明我国关于民族地区政府应急管理的研究仍处于探索阶段。11篇文章中有5篇来自吉首大学学者杨安华，占研究成果的45.5%，这表明现有研究成果较为集中，研究者数量较少。本文将在阅读文献基础上，对民族地区政府应急管理国内研究文献进行一个总结，最后为未来研究提出建议。

1关于“民族地区”的界定

关于“民族地区”的界定，学者基本意见一致。石路认为民族地区一般是指我国的少数民族自治区、自治州或自治县的统称。但是，从省级行政单位上看，通常将内蒙古、广西、、宁夏、新疆、云南、贵州、青海等八个省区视为少数民族地区；也有部分学者将少数民族人口较多的四川、甘肃和重庆等省市视为少数民族地区。因此，广义上，民族地区不仅包括我国五大民族自治区及云南、贵州、青海在内的八个省区，还包括其他所有少数民族自治州、自治县。罗安平认为我国的民族地区，特指少数民族地区，主要分布在内蒙古、广西、、宁夏、新疆、贵州、云南、青海等欠发达的西部地区。李树林、莎日娜认为我国民族地区一般是指我国的少数民族自治区、自治州或自治县的统称。

2关于民族地区突发公共事件政府应急管理国内研究现状

通过归纳现有的相关文献，公共管理学科领域有关我国民族地区政府应急管理现状的分析大致从以下四个视角进行研究。

2.1基于政府机制构建的视角

石路提出，应该建立民族地区突发公共事件的应急预警机制，通过研究民族地区突发公共事件的应急预警机制的可操作性，提出建立民族地区突发公共事件的应急防范和预警机制的方法，说明了建立合理有效的应急防范和预警机制是我国民族地区应对突发公共事件的关键环节。杨安华则对民族地区文化差异、宗教异化和经济发展的滞后性进行了研究，在《民族地区突发事件与危机管理机制研究》一文中，对我国民族地区危机产生的原因以及我国民族地区政府在危机管理中存在的缺陷、缺位等问题进行了深入的分析，指出了引发民族地区突发公共事件的特殊性及控制难度，提出了建立民族地区突发公共事件的应急和预警机制的基本思路。王亚楠认为应对预警机制单一，难以面对各种复杂的突发公共事件的管理，解决措施以及各种应对方案，可以通过不同身份参加到应急管理中来，要把被动变成主动，建立一个能够顺利传递危机信息的沟通机制渠道把这些信息传递到政府部门，政府部门将危机信息向社会公众提前发出。

2.2基于政府法律、规范的视角

石路在《论民族地区突发公共事件的预警与防范机制》一文中提出，突发公共事件响应机制应由硬件系统和软件系统组成。而其中，综合体现民族地区突发性公共事件响应机制的硬件和软件系统的核心内容的是法律法规、规章制度、组织架构、技术支持和心理引导。高歌提出边疆民族地区突发事件表现形态复杂、孕育爆发隐蔽、单一突发事件容易衍生为社会安全事件或政治事件、具有国际性和跨境性。《突发事件应对法》的不足主要在于应对组织体系不健全，应急预案与《突发事件应对法》等法律、法规不协调，缺乏单行法和上位法的衔接，应急预案要求不明确而事前准备工作缺乏保障性措施，边疆民族自治地区应发挥地方立法的主动性、积极性，协调与《突发事件应对法》等相关法律、法规的关系，依法处置突发事件。石正义认为长久以来，民族地区一直存在因民族、宗教问题而超越国家法律、因社会习俗的固守而冲破各种制度和基本政策约束、因涉外因素而提出特殊要求的情况。因此，培育法律意识与边疆民族地区社会规范是解决民族地区突发公共事件的重要手段。

2.3基于政府责任的视角

廖馨认为政府作为国家意志和权力的执行者，在公共危机管理中必须承担主要责任，发挥主导作用。他指出长期以来，在历史和现实的种种因素的共同作用下，民族自治地方政府在公共危机管理中存在一系列急需解Q的问题，并对这些问题中政府责任进行深入的研究，从而针对如何完善民族自治地区公共危机管理中的政府责任提出了一些建议。石蕊则通过对危机预警的科学定义、构成要素、功能、责任主体等问题的研究，明确提出政府责任在突发事件预警阶段的重要性，他认为我国中央和省、自治区各级政府应结合本国和各地区的实际情况，真正树立“公仆”意识，增强“为人民服务”的责任心，科学制定预警方案并严格落实实施，提高对危机信息的搜集、传送与评估能力。

2.4基于政府能力的视角

李默然、吴开松从民族地区政府能力的视角研究民族地区突发公共事件，认为地方政府领导的应对能力直接关系到事件的处置成效。而其特殊性导致了僵化的应对方式，表现在应对量度缺失化、处置目标刚性化、处理手段简单化。而民族地区的法律规定、行政特色和政治环境则为权变领导提供了现实依据。民族地区地方政府应从制度建设、人本管理、学习积累三方面来提升权变领导能力。贾又衡指出西部民族地区政府突发公共事件的管理模式单一，预警机制不健全，信息不通畅，突发公共事件可能给其带来不可预料的损失。在此情况下，西部民族地区一定要加强对突发公共事件的应急能力建设，主要从突发公共事件的事前预防能力、事中控制能力和事后恢复能力三个方面入手，并制定系统的应急措施。杨照东则以定量和定性的研究方法对民族地区突发公共事件的预警能力进行了归类整理，得到了一些关于预警能力测量的指标，为今后民族地区政府增加突发公共事件的预警能力研究提供了一种新的思路和视角。李冰心通过分析近年来发生在我国西部民族地区的突发公共事件，更清晰地揭示了如何科学地预防和妥善处理突发公共事件，成为西部民族地区地方政府急需解决的问题。作为社会管理重要主体之一的我国西部民族地区的地方政府，其应对突发事件的能力如何，直接影响到社会的和谐和稳定，关系到社会经济的发展和进步。

3关于民族地区突发公共事件政府应急管理研究u述

通过以上分析，民族地区突发公共事件政府应急管理的研究是有一定的成果的，但也存在着问题。

3.1研究的角度仍然过于单一

对于民族地区政府应急管理的研究仍然局限在危机预警机制的建立，而没有运用多学科的理论知识来分析和研究民族地区的政府应急管理。杨安华在其论文《近年来我国公共危机管理研究综述》一文中就已经指出，目前笔者所接触到的文章中，仅有少数的几篇视角独特。如云健等的论文《蚁群聚类在民族突发事件应急决策中的应用》是仅有的一篇从计算机科学学科来研究民族地区突发事件的文章。缺少从传播学、政治学、民族学、国际关系学等学科与行政学交叉研究的成果。

3.2研究的地域过于单一

现有研究成果中，民族地区政府应急管理研究对象较为空泛，不具有针对性。研究新疆地区突发事件的成果较多，其他民族地区较少。这与新特的地理位置和政治地缘分不开，而且新疆的突发公共事件也极具代表性，同时也是广大新疆研究者的勤奋和努力的成果。

新疆的突发公共事件也极具特殊性，而且我国民族地区地域广阔，且各个地区的民族风俗、地域情况、经济发展水平、民族个性也不一样，因此对突发公共事件的政府应急管理也不尽相同。而在目前的研究中，仍然缺乏对于其他民族地区突发公共事件个案的研究，缺乏针对性。

3.3研究方法过于单一

现有研究成果中较少有研究者运用定量的研究方法，而较多地运用定性的研究方法，除郭宇彤等几位在撰写硕士毕业论文时有问卷调查外，其他大部分文章都只是做了泛泛论述，不能给出强有力的令人说服的实际调查证据，这也是一大缺憾。

4关于未来研究民族地区政府应急管理的建议

在对目前国内民族地区政府应急管理研究的现状做出分析之后，笔者认为民族地区政府应急管理的研究在我国方兴未艾，该研究方向下的许多领域和层面在我国发展的前景十分广阔，还有很多基本问题有待学者进一步研究，也有许多有意义的空白等待后来者去填补。结合本文综述的内容，未来的研究可以从以下几个方面深入：

第一，注重对完善民族地区政府应急管理机制的研究。危机管理体系的建设主要涉及的是：①优化民族地区地方政府常态管理，着力构建全过程的危机管理系统；②加强民族地区地方政府应急管理法制建设；③加强民族地区地方政府应急预案建设；④建立有效的危机管理沟通协调机制；⑤强化信息和舆论引导机制建设；⑥加强应急管理社会动员机制建设。

第二，构建并完善较为全面、系统的一般性政府应急管理理论，扎实理论基础，同时注重民族地区的特殊性，尤其是高海拔民族地区的独特性，重视对其自然、文化习俗的研究，并用一般性理论来指导民族地区政府应急管理的实践。

第三，有必要加强对民族地区政府应急管理应用层面的研究和实证研究，对民族地区进行实地调研，注重定量分析与定性分析相结合，这对提升我国民族地区的应急管理水平更具现实指导意义。

第四，研究民族地区的政府应急管理要结合当地的省（区）情、州情、县情的特色，对特殊的民族、宗教、自然、地理、文化、习俗等因素要进行整合考虑。应重视民族文化建设的研究，培养懂民族语言、知晓民族风俗的专业人才，注重研究民族自治地区地方政府新闻发言人制度，培养少数民族新闻发言人。