关于加强人大对全口径预算决算审查监督的思考

党的十报告对人大工作提出了三个加强的要求，其中一个就是加强预算决算的审查监督。党的十报告指出，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的报告第一次要求人大加强对“钱袋子”的监督，并且这个要求是全方位的，不留死角的，可见其责任使命之重大。

目前，我国的预算包括四大类，除公共预算、基金预算和国有资产经营预算外，以社会保障预算为代表的一些其他预算，还没有纳入统一管理。比如，数量较大的土地出让金、政府性基金等，均没有纳入全口径预算决算管理。所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。

加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十精神，长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。在此，从依法履行人大职责，做好人大工作，发挥好人大重要职能作用的角度，谈谈体会和认识，供参考。

第一，要坚持国家一切权力属于人民。财权是公民的重要权力之一。议会起源于税收。“不出代议士不纳税”，未经议会同意，国王不得征税，这样的理念在西方国家由来已久。未经人大（代议机关）同意，不得征税，这样的理念，在中国还没有真正树立起来，离国家一切权力属于人民还有较大差距。中国的传统习惯是政府决定征税，征些什么税、征多少，往往都是政府说了算，老百姓交“皇粮国税”天经地义。这是有待探讨的。现代社会是民主法治社会。征税直接关系经济社会发展、关系民生福祉，不和老百姓商量，不经代议机关——人大同意，政府直接决定，既有悖民主精神，又容易导致政府权力的滥用。同时，也与宪法和法律的精神相悖。因此，我们要重视发挥人大在平衡国家财政收支中的“守门”、“把关”作用。一方面，要增强政府尤其是财政、税务机关的法治意识，在国家税收上坚持严格按法律程序办，税率、税种等一定要按经人大批准同意的规定执行，人大通过的，就是法，不得以政策代替法律，不得随意变通人大决定，更不得以言代法，想当然，想增加税收，就增加税收，想减免税收，就减免税收。同时，未经人大同意，政府财政部门也不得随意增加或减少支出，或者变更财政资金的用途，挪作他用。另一方面，要通过多种形式和措施，加强经济民主的宣传教育，逐步增强公民的依法纳税意识，该公民缴纳的税收，必须足额缴纳入库。未经人大审议决定的事项，公民有权拒绝交税，并有权提讼。人大通过的有关税收方面的决定，公民必须坚决执行。通过自律和监督，促进财政税收更加公开、透明，更加民主、科学，更加符合人民群众的根本利益，更加适应国家和地方发展的需要。

第二，要建立财政预决算报告提交人大审议前实行双重审计的制度。对政府提交的财政预决算报告，先行审计，严格把关，是提高人大预决算监督质量、增强监督的针对性实效性的重要途径和措施。因为现行的人大预算监督机构人员少，尤其是专业人员严重不足。同时，也不可能、也没时间和精力对政府提交的预决算报告进行审计式检查，只能借助外力。这是客观实际，也是现实情况。为了增强审计的客观公正，建议建立双重审计制度。一方面请政府审计机构，组织力量对财政预决算进行审计，提供审计意见，作为人大审查批准的重要依据。另一方面，聘请社会审计机构，对预决算进行审计，查找问题，提出改进工作的意见和建议。因为代议机关的财政监督，实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要作用。世界上很多国家的议会设置有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部审计监督性质，这种审计受政府的制约和影响比较大，具有诸多弊端。双重审计，不失为现行体制下的现实选择。这样，既可克服在现行体制、机构隶属关系下，政府审计机关自己审自己的弊端和不足，又有利于发挥社会审计机构的作用，互相监督制约，提高审计质量，为人大依法决策、民主决策，提供客观科学的依据。

第三，要适时监督政府的财政收入和支出。西方议会对财政收入和支出是管得非常死的，它们宁愿政府关门，也不会轻易让步。相反，我们的财政收支则比较随意、宽松，长官意志主导的工作思路比较突出，人大通过的决定还没有成为真正意义上的“法案”、“铁案”，政府想加大投资，就加印钞票；想上项目，就通过多种平台借钱搞建设；有了钱，就盲目对外投资、买债券，至于有无风险、有无必要、投资损益等等情况，纳税人则一无所知；税收任务完不成，税务机关就提前收、加起收。如，2008年，全国就有62个县级国税局违规向169户企业提前征税或多征税款23.4亿元（见审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《国务院关于2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》）。这样做的结果，就会“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，就会导致经济秩序的混乱，政府领导施政行为的短期化，使国家和地方经济社会的可持续发展埋下难以克服的隐患，人大的权威也受到影响，人民的利益也受到损害。为此，建议借鉴广东的做法，将政府的财政收支情况与人大相关机构的电脑联网，以便适时了解情况，经常查询国库的异常支出和收入，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息，当好纳税人的“看门狗”、“守门人”。通过制度化的措施和强有力的监督，努力避免政府在财政收支上“先斩后奏”，或者“不奏”，导致人大权力旁落或边缘化的问题，管好人民的“钱袋子”。目前，互联网技术已经比较成熟，到一个小小的餐馆就餐，机打发票也是和税务机关联了网的，税务机关可以适时管控税收。在这样的条件下，政府的财政收支与人大联网已经不是技术和可行性问题了，关键在决策。

第四，要依法审议决定政府的重大投资项目。政府的重大投资项目占财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向，确保经济社会科学发展、协调发展。为此，人大要通过视察、调研、专题询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。要建立重大投资及项目人大审议决定制度，比如，三峡工程就是全国人大通过的，地方人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有限的财力，避免行政冲动、盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政府建设。

第五，要全方位推进财政预决算的公开透明。阳光是最好的防腐剂。人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告，包括一级科目、二级科目，部门预算， “三公”经费，有的还可更细。同时，对存在问题和疑问，还可定期组织财政税务机关相关人员接受人大代表和公民的询问，刨根问底，释疑解惑。这里，要注意克服怕字当头的思想，杜绝给公开设置障碍的行为。需要说明的是，只要是正当的、合法的、合理的收入和支出，没有什么见不得天的，公开了，老百姓不仅没意见，相反还会理解和支持政府的工作。一些地方怕财政预决算公开，是因为其中可能有一些违法违纪的问题、可能有一些见不得人的东西，而这些正是需要监督和纠正的。比如，接待费居高不下的问题、高消费喝茅台酒的问题、公款出国出境旅游问题，等等。通过公开把问题暴露了，政府闻过则改，天塌不下来，相反，还有利于促进问题的解决，推动建立长效机制，预防腐败和政府行为的发生，增强政府的权威和公信力，使国家政权建立在坚实的群众支持基础上，从而更好地巩固执政地位。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）