地方性法规中的“部门利益”研究

一、实践中地方性法规的“部门利益”倾向问题

自1979年以来，我国地方性法规的制定活动经历了探索和起步，逐步完善和不断发展、提高的阶段，取得了巨大的成就。地方性法规对于保证宪法和法律在地方的实施，对于补充、完善和促进国家立法，以及对于各地因地制宜自主解决本地方的事务起到了重要作用。

但在取得成绩的同时，地方性法规制定中的一些问题也日益凸显，如越权立法、与国家立法相抵触、立法质量较低等，除此之外，还有一个重要问题就是有些地方性法规在制定过程中缺乏科学性、合理性和公正性，存在部门利益倾向，强调部门的职权和利益，在地方性法规制定过程中争要处罚、许可和收费权，对应当承担的责任和义务则规定得很少。

如2007年，由山西省太原市劳动保障部门起草制定的《社会保险条例》草案，在初次提交该市人大常委会进行审议时被要求大范围修改。原来，草案的大部分内容是围绕执法部门如何征收与如何征缴社会保险金，而对群众利益如何维护以及部门对资金使用如何监管则寥寥几笔，显得十分单薄。为此，太原市人大常委会明确要求，草案制定部门应当从社会保险金的征缴、社会保险金征收部门的服务、社会保险金的监管三方面重新加以修订。

又如在2010年，安徽省淮南市出台的地方性法规《淮南市物业管理条例》，要求当地所有的房地产开发企业在售房前必须缴纳每部25万元的“首次电梯更新费”，否则不给颁发房屋预售许可证。而根据国家和安徽省的物业条例及国家《住宅专项维修资金管理办法》，包括电梯等在内的住宅公共设施的更新费用将从业主购房时交纳的房屋专项维修资金中提取。因此，该地方性法规要求房地产开发企业缴纳电梯更新费属“重复收费”，明显违反了上位法的规定。但由于该条例是由房地产管理部门起草制定，该法于是堂而皇之通过了审议。

这些实践中的地方性法规所存在的部门利益倾向问题是当前制约我国地方立法质量的突出问题，既有损公民、法人或其他组织的正当权益，又不利于政府职能的转变和服务效率的提高，严重破坏了法律的公平公正，成为广大人民群众关注和反映强烈的热点、难点问题，亟待我们认真研究解决。

二、部门利益与公共利益的一致性

地方性法规在实践中所存在的“部门利益”倾向问题，并不能否定部门利益存在正当性的一面，从应然性的角度看，部门利益与公共利益或人民利益是一致的，部门利益在本质上是公共利益的组成部分。

（一）“部门”公共利益属性的宪法解读

之所以承认地方性法规中部门的利益与公共利益在本质上应当是一致的，首先基于“部门”在宪法法治国家中的特定意义。

从宪法的产生与宪法基本原则的内容看，人民是宪法的灵魂与首要原则，是构成宪法价值共同体的基础，这一原则提供了现代国家构成原理的基础，使国家权力的运行具有统一的基础。人民的核心是指国家权力来源于人民，或属于人民。近代首倡人民思想的英国政论家约翰·弥尔顿认为，“一切权力的源泉一向来源于人民。”人民不但有选择自己的政府和官吏、监督政府工作的权利，而且还有立法和司法的权利。法国的卢梭则以自然权利、社会契约论为基础，认为人们以社会契约的方式建立国家，其国家权力属于人民，国家由人民来行使[1] 。

在人民原则之下，人民建立国家之后为了行使国家权力，履行国家职能，而建立起不同的国家机关。马克思指出，“公共权力在每一个国家都存在。构成这种权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制设施，这些东西都是以前所没有的。”[2]而法规制定中的“部门”也即这些国家机关的一部分，特别是行政机关及其职能部门。国家机关建立的主要目的则是维护社会公共利益，对社会公共事务进行管理，维护社会的稳定秩序等。因此，宪法中的“部门”具有明显的公共性，它的设立是为实现国家的职能，维护人民的利益，可以说人民原则下的“部门”是社会公共利益的维护者。

（二）我国国家机关及其职能部门的公共利益属性

在宪法法治国家中，基于人民原则的要求，部门是社会公共利益的维护者，与公共利益在本质上是一致的。而就我国自身而言，部门利益与公共利益更加具有高度的契合性，这种契合性是由我国的国体、政体以及民主集中制的国家机构组织原则决定的。

首先，我国宪法第一条规定了我国的国家性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。我国的根本政治制度是社会主义制度。人民民主的本质是对人民实行民主，对敌人实行；而社会主义的本质则是实现共同富裕。我国的国家性质与根本政治制度决定了我国的国家机关是人民利益的维护者，“国家的社会管理机构代表的是全体人民的利益”[3]，国家机关的职能是保障人民当家作主、建设社会主义物质文明、政治文明和精神文明，并且要镇压敌对势力和敌对分子的破坏，保卫祖国、抵抗外来侵略，最终的目的则是实现共同富裕、实现共产主义。因此，我国国家机关及其职能部门同样是国家利益、人民利益的维护者，部门没有自身的特殊利益。

其次，我国现行宪法第二条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会与地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。由此可见，我国的政体即政权组织形式是人民代表大会制度，根据这一制度的规定，我国国家的一切权力属于人民，国家由人民当家作主。而人民代表大会制度也直接体现了人民的宪法原则。因此，在我国人民代表大会制度下，国家机关及其职能部门的权力是人民赋予的，其权力的行使是为维护人民利益，部门利益与人民利益、社会公共利益是一致的。

最后，根据宪法第三条的规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。可见，在我国，国家权力的范围十分广泛，包括立法权、行政权、审判权和检察权以及其他公共权力。而为了行使这些国家权力、实现国家职能，我国依照民主集中制原则建立起了横、纵两方面的国家机关体系，根据这一原则的要求，国家权力机关由人民选举产生；在国家机关之间，国家权力机关居于主导地位，国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生；而在处理中央国家机关与地方国家机关的关系上，要在遵循中央的统一领导下发挥地方的积极性和主动性的原则[4] 。总之，在民主集中制原则下，所有国家机关及其职能部门的权力统一于人民的授予，国家机关及其职能部门的本质是国家职能的承担者与公共利益的维护者。

（三）民主立法——部门实现公共利益的重要依据

现代民主政治理论认为，国家的一切权力来自人民，人民作为者，其管理国家的主要方式是实

行代议制民主制，即通过选出自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关负责执行法律，以此实现人民对国家的统治和管理[5] 。因此，在当今世界各国，国家机关及其职能部门公共职能的履行都是依据法律法规的规定而进行的，而为了实现国家机关在履行职能过程中不脱离社会公共利益和人民意志的要求，体现国家机关行使权力的人民意志属性，各国都将立法的民主性作为法律法规制定的重要价值原则。

在我国，依法治国是我国的基本治国方略。宪法第五条规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。其中，对于国家机关而言，在实施依法治国的过程中，更要带头遵守宪法和法律，维护宪法和法律的尊严。同时，我国的一切权力属于人民，而要使我国国家机关职权的行使符合人民群众的利益，必须保证人民群众对立法活动的广泛参与，使制定的法律法规体现人民的意志。而地方性法规作为我国法律法规体系的重要组成部分，也要在制定过程中发扬社会主义民主，充分吸收民意，只有这样，才能保证国家权力掌握在人民手中，实现部门利益与公共利益的一致性。

三、地方性法规中“部门利益”的异化

在我国，地方性法规作为我国法律渊源的重要形式，是国家机关及其职能部门权责配置与社会利益分配的重要载体。

一方面，地方性法规是法治国家中部门职权责任进行配置的重要依据。特别是对于地方国家机关及其职能部门来讲，一些地方性法规是其职权获得的来源之一，也是部门对责任大小承担的法定依据。如行政强制法第十条第三款规定，尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施，即查封场所、设施或者财物与扣押财物两种强制措施实施权。又如行政许可法第十五条规定，本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可。因此，对于各地方行政机关及其职能部门而言，是否享有一定的强制权或许可权，一定情况下有赖于地方性法规的设定。

另一方面，在立法层面上，地方性法规是包括部门利益在内的各种社会利益主体进行利益表达的重要载体。如前文所述，地方性法规作为我国依法治国的重要依据，其内容应当体现社会大多数人的利益，反映社会公共利益的要求，只有这样，才能保证法规的实施者对其实施后的最终结果是服务于社会公共利益。因此，地方性法规在制定过程中要允许包括各国家机关及其职能部门在内社会多元利益主体进行利益的表达和博弈，在利益相关各方经过直接交流后，最终则可达成一种既维护自身权益，又了解对方情况、理解对方理由、谅解对方情绪、尊重对方利益的妥协。而对于法规制定中涉及的部门利益、部门权力等“敏感问题”、“复杂问题”，立法机关应当采取回避的方式或其他具有可行性的方式听取意见，安排利益相关各方特别是利益对立的各方，在同一张桌面上陈述意见和建议，提出立法主张和理由，将立法过程变成一个科学地权衡比较各方面利害得失的过程，最终实现法规对多数人利益的保护[6] 。

但不可否认的是，国家机关及其组成部门是由各个机构和具体的公职人员组成的，部门有追求职权行使便利或责任承担较少等的愿望；而人也都有利益的诉求和情感的表达。在利益的驱动下，加之行政管理体制与立法程序上的漏洞，如果政府及其官员缺乏严格的自律，不能有效地控制自身的行为，而公众又没有足够的手段来约束政府，就会催生部门利益发生异化[7]。同时，随着我国改革的进一步深入，在社会分化过程中出现了许多掌握着更多的社会资源既得利益集团或强势集团，罗尔斯指出：“利益存在不同的个人很容易强调那些促进他们利益的标准。那些较有技术和受过教育的人趋向于强调技术和训练方面的要求，而那些缺少这方面优势的人们则强调需求的要求[8]。在地方性法规制定过程中，由于利益主体实力的不均等使得较为强势的利益主体就会占主导地位，他们会通过各种手段影响立法，以求最大化地剥夺社会利益[9]。最终，地方性法规中的“部门利益”发生了异化，其不再作为公共利益的维护者而存在，而是有了自身的特殊利益，反映在地方性法规中，则突出的表现为“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”等部门利益绑架地方性法规的现象。

四、结语：对地方性法规中两种“部门利益”的不同态度

综合上文可以得之，地方性法规中的部门利益在发生异化前后有着两种不同的利益属性：一种具有公共利益属性；一种体现为特殊利益属性。

从宪法的产生与部门的设置来看，部门具有天然的公共利益属性。部门在宪法法治国家中具有而且应当具有一定的利益追求，但是这种利益追求并