农田水利管理制度创新中的机遇与挑战

摘要：中国是个农业大国，人多地少的基本特点决定了必须从传统农业向现代农业转变。农田水利是农业的命脉，是发展现代农业的基础。当前中国农田水利建设管理面临工程基础薄弱、水资源短缺及用水浪费和管理制度不完善的严重挑战，但是也迎来了建设管理的黄金期。要从完善法律制度、创新产权管理、培育合作组织和转换政府职能等方面加强农田水利建设与管理。

关键词：农田水利；挑战；机遇

一、加强农田水利建设是发展现代农业的基础

（一）农田水利的特殊地位

水利是农业的命脉。农田水利，国际上称灌溉与排水，是为农业生产服务的水利事业，基本任务是通过各项水利技术措施，改造对农业不利的自然条件，合理、充分利用降雨、地表水和地下水，以调节农田土壤水分状况，提高土壤肥力条件，保证作物稳产高产；调整区域水情，防治洪、涝、旱、碱等自然灾害，保证农业生产全面丰收。本文所提农田水利特指与农业生产最直接相关的灌溉排水事业，主要是大、中、小型灌区的建设与管理。

农田水利的特殊地位是由中国特殊的人口、耕地、水资源、气候等气候、地理条件和社会条件所决定的。中国是世界上水资源最紧缺的国家之一。由于降雨集中，时间和空间分布不均，且与人口、耕地分布不相匹配，中国历来水旱灾害频繁。为了减轻干旱的侵袭，中国农业高度依赖引水灌溉，发展的灌溉工程远远多于西方国家。灌溉排水的发展在中国具有大规模和经常的性质。在中国人均耕地面积只占世界人均1/3的情况下，耕地灌溉率是世界平均水平的3倍，人均灌溉面积与世界人均水平基本持平。以占世界6%的可更新水资源量和占世界9%可耕地的条件，中国成功地解决了占世界22%人口的温饱问题。

（二）加强农田水利建设是发展现代农业的基础

发展现代农业的根本目的是提高农业综合生产能力，促进粮食稳定增产、农民持续增收，实现农村经济社会全面发展。随着中国经济社会发展和改革开放的继续深入，促进粮食稳定增产和促进农民持续增收对农田水利建设提出了新的更高的要求。

第一，提高农业综合生产能力的基本途径和措施是发展灌溉、改善农田排水条件。

第二，灌溉在中国粮食生产中占有举足轻重的地位。灌区建设支撑了农业发展、保障了粮食安全。

第三，灌区改造是农民增收和生产发展的基础。一方面，良好的灌排基础设施条件，是抵御自然灾害、大幅度降低农业成本、提高农业生产效率的必要条件；另一方面，西部山丘区和牧区的农牧民增收是全面建设小康社会的重点和难点，灌溉排水基础设施建设是当地农牧民脱贫致富的最有效手段。此外，改善灌排条件以提高生产效率、降低灌溉排水成本（水费、用工）是提高单产和提高粮食主产区种粮农民积极性的重要手段。

第四，灌区改造是中国农业节水的潜力所在。全国30万亩以上的大型灌区2004年总供水量达1865亿m3，灌溉用水量达1373亿m3；全国5万亩-30万亩的重点中型灌区现状用水量达997亿m3。两者相加，用水量占全国总量的45%左右。因此，大中型灌区是当前中国节水的主战场，也是节水的潜力所在。

第五，灌区改造费用省，效果明显。大型灌区续建配套与节水改造中期评估结果显示，1998-2005年，项目区节水、增产、减灾效益显著。项目区渠系水利用系数由0.49提高到0.54，灌溉水利用率由43%提高到50%；亩次灌水量由118.5m3下降到95.6m3；新增年节水能力74亿m3；新增有效灌溉面积969万亩，项目区粮食作物单产、总产、农业总产值、人均纯收入均高于全国同期水平。

农田水利建设已经不是灌溉排水本身的问题，不是农业本身发展的问题，不是局部问题，而是全局问题、战略问题。

二、农田水利建设和管理面临新的挑战

第一，工程基础设施薄弱，基础设施条件与发展现代农业，保障粮食安全要求相去甚远，不适应新农村建设的要求。中国农田水利设施建设严重滞后，老化失修现象普遍，农业用水浪费严重。中国现有农田水利骨干工程大都建于20世纪50至70年代，相当一部分已达到规定使用年限，老化失修严重，效益衰减，小型农田水利工程设计不完善，配套率低，欠账较多，对现有灌区全面进行续建配套和节水改造的任务十分艰巨。但与此同时，近年来，全国农田水利建设的投入呈下滑趋势，特别是农村税费改革逐步取消农村义务工和劳动积累工后，农民群众的投工投劳数量大幅度减少。

第二，农业用水面临水量性缺水与水质性缺水双重约束，以及用水浪费现状难以根本改变的压力，不适应资源节约型社会的要求。根据最新全国水资源综合规划研究成果，全国现状缺水240亿m3，其中农田灌溉缺水约200亿m3。另外，全国超采地下水、挤占生态用水约350亿m3。目前中国各类水利设施年供水能力约5600亿m3，其中农田灌溉用水量3500-3600亿m3，占总用水量的63%左右，是用水大户，但用水浪费十分严重，进一步加剧了农业用水紧缺的矛盾。目前全国灌溉水平均利用率只有0.46，远低于发达国家0.7-0.8的水平。此外，水污染严重、水质型缺水更加剧了水资源的短缺。

第三，农田水利管理制度不完善。突出表现在：没有建立适应未来农业发展要求、与农田水利公共品性质及其地位作用相匹配的投资体制，直接制约农田水利发展；没有建立适应中国国情的农田水利产权制度，造成产权模糊、管理主体缺位；没有建立完善的农业用水水权制度，造成农业用水被挤占、农民利益得不到保障；没有建立完善的工程管理制度和科学的农业用水管理机制，加之工程管理、维修养护经费来源没有保障，造成工程老化失修加快；没有建立适应的水价形成和水费计收管理机制，加之节约用水奖励机制的缺失，制约农业节水的进一步推进；没有建立有效的相关利益者参与机制，制约社会力量参与建设、管理和监督的积极性；没有建立严格的行政管理和决策机制，造成农田水利发展的阶段性和短期性明显，而长期性和持续性较弱。

三、农田水利建设和管理迎来新机遇

党的十七大报告强调：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。

中国经历了三十年的改革开放，已经奠定了市场经济的基础，中国经济体制转轨背景，经济、社会和城乡关系的转变，特别是建设社会主义新农村这一具有里程碑式意义的历史任务的提出，给农村水利建设模式的根本转变提供了新的背景、新的思路、新的制度环境。

在新的时代背景和制度环境下，对农田水利的功能性质、管理体制和运营机制需要加以重新的认识和定位。为了适应社会主义新农村建设和形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，支撑现代农业发展，改革和完善农田水利建设的政策体系、投入方式、组织形式，促进新时期农田水利建设健康发展，必须建立符合现代农业要求的农田水利建设管理制度。

此外，在当前全球金融危机影响背景下，加大农田水利建设是战略选择。一方面，国内外贸萎缩、城市消费萎缩、城镇投资减缓（房产等），只有加强农业基础，确保农产品供给，特别是粮食安全，才能顺利推进工业化和城镇化；另一方面，农田水利投入的受益主体是广大农民，农民增收就增加消费支出，启动农村市场，保持良好的宏观经济形势。

四、加强农田水利建设与管理的对策

（一）完善相关的法律制度

一是进一步完善《水法》，具体来讲就是在现行《水法》关于水资源所有权、使用权等相关规定及对水资源行政管理包括供水、用水、节水和对第三方保护等方面的行政管理邮关规定的基础上，补充关于水权、水权交易等方面的内容。二是进一步完善《水行政处罚实施办法》。《水利产业政策实施细则》及《水价办法》等政策、法规，增加有关水权交易、农业水权交易等方面的具体实施细则。

（二）完善农地产权制度

其核心是提高农地产权的明晰度、强化农地产权的流动性。一是促使农地产权的明晰化。二是强化农地产权的流动性，建立可交易的农地产权制度，即建立符合市场经济规律要求的农地产权流转机制，促进农地的适度规模经营，取得农地规模经济效益。

（三）完善农村基层管理组织机构

一是通过进一步深化行政管理体制改革，建立一个精简、精干、高效的乡镇基层行政管理机构。二是在各级政府特别是乡镇政府充分履行其职能的前提下，进一步完善村民大会作为农村社区最高权力机构的职能，进一步完善村民委员会作为村民自治组织的职能，以此建立一个村务政务分开、管理形式民主办通过“乡规民约”等村级正式制度对农村社区进行管理）的村级管理组织机构。

（四）完善政府职能

在农田水利管理制度创新过程中，完善政府职能主要体现在实现政府功能以下两方面的转变：一是由微观的直接管理职能向宏观的间接调控职能转变。即微观管理职能主要由大中型灌区农水企业和用水户协会（WUA）这一中介组织来行使，政府主体主要行使对大中型灌区农水企业的监督、对WUA规范化管理的引导、对WUA日常管理中出现的偏差进行监控、对同一区域的各WUA之间的关系进行协调等间接的宏观调控职能。二是从行政管理手段向规范的经济手段的转变。

参考文献：

1、谭徐明.中国灌溉与防洪史[M].中国水利水电出版社,2005.

2、水利部发展研究中心.灌区资产所有权与经营体制改革研究工作报告[R].2005.

3、杜威漩.中国农业水利基建投资的实证研究[J].农业技术经济,2005(3).

（作者单位：湖北省水利水电职业技术学院商贸系）