焚烧秸秆:外部性及政府管制分析

摘要：我国是农业大国，每年可产生秸秆近7亿吨，近年来，随着我国农村生活能源结构的变化与集约化生产的发展，秸秆逐步演变成一种无用的负担物，就地焚烧现象日趋严重，产生的烟雾已成为一大社会公害，尽管这种危害已经引起国家有关部门的高度重视，秸秆焚烧却屡禁不止。文章就此分析了焚烧秸秆引起的外部性，并进行了政府管制方面的思考。

关键词：焚烧秸秆；外部性；政府管制；市场调节；发电

我国广大的城郊和农村，每到夏收和秋收，在田野和路旁，人们时常能看到正在燃烧的秸秆升起滚滚浓烟。秸秆是农作物的主要副产品，也是十分宝贵的生物资源，焚烧秸秆不仅污染环境，浪费资源，而且影响交通安全，影响社会生产和人民生活，已成为一个严重的经济和社会问题，成为政府关心、社会关注、舆论关切的热点和难点问题。从经济学角度讲，焚烧秸秆对社会造成了严重的负外部性，同时也引起了政府管制的思考。

一、基本情况

（一）焚烧秸秆的现状及原因

目前我国每年产生秸秆近7亿吨，据有关部门统计数据，我国在用作能源的农作物秸秆中，其中用于畜牧饲料为1.45亿吨，还田肥料为0.91亿吨，工业原料为0.14亿吨，作为农民传统的生活燃料的秸秆为2.8亿吨，分别占总量的24％、15％、2.3％和40％。除了上述用途外，还有18.7％约1.13亿吨剩余秸秆没有任何用途，成为真正的废弃物，大部分被农民或农场主在田野焚烧了。事实上，按照秸秆的利用价值来讲，如果对秸秆进行综合利用的话，其经济效益可以提高四五倍。秸秆作为重要的生物质资源，总能量基本和玉米、淀粉的总能量相当。秸秆燃烧值约为标准煤的50％，蛋白质含量约5％，纤维素含量在30％左右，还含有一定量的钙、磷等矿物质，可作为肥料。1吨普通秸秆的营养价值平均与0.25吨粮食的营养价值相当。经过科学处理，秸秆的营养价值还可大幅度提高。那么如果综合利用秸秆能取得这么大的好处，为什么还会屡禁不止？

其中最直接的原因就是大量的秸秆对于普通农民来讲没有任何利用价值，焚烧是一种最简单的处理方式。以前大多数农民都比较珍惜秸秆，麦秸秆当柴烧，稻秸秆可以编织草包，搓成草绳，挣钱补贴家用，但现在这样的好处对他们已经没有了吸引力。现在许多农民生活条件变好，做饭已改用液化气和电，秸秆作为柴火的功能已非常弱化。另外，用稻秸秆编制草包、搓草绳，费时费力，收益又不高，不如打工来钱快。于是每年麦收过后，由于无处堆放，而且影响下一轮的播种，村民们只好将秸秆就地焚烧。以上是农民焚烧秸秆的一些外在因素，而农民焚烧秸秆的内在原因，是在于现行的一些秸秆利用技术效率较低、经济效益差、投入产出不合算，作为一家一户的农民没有条件和技术科学地处理秸秆。例如，我国目前已经具备了秸秆还田技术，但农民无奈于一套机具7万元-8万元的设备费用，以及一亩地近百元的复式机具使用费用，便无人问津了。可见焚烧秸秆并不是农民的最佳选择，而是一种无奈之举。

（二）焚烧秸秆的主要影响

焚烧秸秆主要是影响道路安全，导致公路上的能见度很低，车祸增多；同时秸秆燃烧后产生的黑碳四处飘散，最后落入到城市土壤和各种建筑物上，也造成了负面影响。而焚烧秸秆的最大危害是在于给空气带来很大的污染，由于集中焚烧，会在短时间产生大量的二氧化碳，浓烟四起，空气中的可吸入颗粒物大量增加，空气中始终弥漫着焦烟味，造成环境污染，对人体健康危害很大。

二、焚烧秸秆与外部性

（一）外部性经济理论

当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有给予支付或得到补偿时，就出现了外部性。因此，这个人或厂商没有承担其行为的全部后果，那么对这个人或厂商来讲，该行为的影响是“外部的”。外部性是普遍的，乱丢垃圾的旅行者、弄得乱七八糟就走了的儿童、在拥挤的屋子里抽烟的人以及本文提到的焚烧秸秆的人，他们全部都造成了外部性。

（二）焚烧秸秆带来的外部性

现将正负外部性的分类用图表表示，进一步说明，具体如表1所示：

表1给出了对外部效果可能表现出的形式的一个简单的分类。这些效果可能是由消费或生产行为造成的，既可能是有益的，也可能是有害的。假设一名妇女决定给自己注射防止麻疹的疫苗，这一消费决策是基于她所得到的净收益为正这样一个考虑而做出的。但是她的行为将影响到其他人：她减少了感染麻疹的可能性，但这种减少也使其他人感染疾病的机会降低。这种对别人的效果不会影响到她本人的消费决策，她也不会得到别人对她的补偿（通过市场或其他途径），从这个效果上讲这种效果是外在的。

本文第一部分提到焚烧秸秆的影响都可以认为是焚烧秸秆带来的负外部性。尤其焚烧造成了严重的空气污染。燃烧产生的可吸入颗粒物的学名――小颗粒PM2.5，是焚烧秸秆影响健康的元凶。可吸入颗粒物中尺寸小于2.5微米的小颗粒PM2.5对于人类健康的影响非常大，人类头发的直径约为60微米，而2.5微米的粒子仅是它的二十四分之一，人的肉眼根本无法辨别。这种可吸入颗粒物已成为大气污染物中对居民健康威胁的最大污染物，也正是焚烧秸秆的影响中最为广泛的负外部性。

当然，我国作为农业大国，农民面朝黄土背朝天辛勤的劳作，经历了收获的喜悦后，接着必然大量焚烧农作物秸秆，这是一种成为习惯的传统处理方式（也是迫于无奈）。当危害面对传统时，就需要外力来协调这种矛盾。

三、减少焚烧秸秆外部性的方法

（一）政府管制

1、政府管制原理

当人类的行动会产生不可逆的结果时，不完全信息和不确定性对我们的分析就变得特别重要。以焚烧秸秆为例，焚烧行为污染空气，损害健康，受到这种损害影响的各方应该了解损害的原因及其受到的损失。事实上对受到此负外部性影响的人来说这是不可能的，这也反映了个人对复杂世界认识的局限性。当存在特别敏感的未知信息，而且未知信息的现在成本非常高的时候，政府管制也许确实能够提高效率进而增加效益。

一旦社会决定了政府应该做某件事情时，就有了第二个问题：政府如何才能最有效地完成社会的目标。政府干预由各种规章制度形成，可以分成两类。一类被称为行政工具，如规章制度的限制，对特定行为的限制或规范。另一类是财政工具，如税收和补贴制度及市场许可，目的是建立对私人行为的激励模式。

2、管制措施及存在的问题

目前，政府部门针对焚烧秸秆实施的一些行政手段包括：环保部门建立秸秆禁烧和综合利用目标责任制，将秸秆禁烧和综合利用任务落实到村、落实到户、落实到田块。协助交通、民航部门督促检查交通干线、机场周边地区的秸秆禁烧工作。设立执法检查组，查处环境违法行为。这些行政手段看似严厉，但只是在一定程度上约束了人的行为，而不能从根本上解决人的利益需求。本文第一部分提到的农民焚烧秸秆的原因表明，焚烧秸秆并非农民本意，而确实是无奈之举，所以造成的现实情况就是政府年年下文件，但秸秆年年都在烧。农民是最讲实际的，如果只是一味地运用行政手段去强行禁止，而农民又不得不将秸秆堆放在田间，无人问津，也只能是影响下一轮的播种。可见运用行政手段并非长久之计。因此转变行政理念，摒弃旧的做法，从解决农民的实际需求入手，这才是政府面对焚烧秸秆考题应当给出的答案。

（二）市场调节

我国的焚烧秸秆问题是工业初步改造传统农业，但还没有彻底改造的结果。问题的出现，表明我国现有工业方式还无法解决秸秆被替代后的出路问题。秸秆的利用最终仍需工业来解决。

长期以来，煤炭在我国的一次能源消费中一直占主导地位。目前，其在能源消费结构中所占的比例是70%左右，而煤在世界平均能源消费结构中所占比例仅为25%。我国的能源消费结构明显失衡，环境恶化也日益严重。那么被焚烧的大量秸秆，正是实现能源可持续发展、优化能源结构的关键，利用秸秆发电，可以减少煤炭消耗，清洁环境，是一举多得的良方。我国能源储备中煤炭占到了92%，这决定了我国能源生产和消费结构在今后相当长的时期内仍将以煤炭为主。以煤炭为主的能源结构及能源利用效率低下等众多因素造成了我国环境受到严重污染，生态遭到破坏，过度开采造成大面积土地塌陷，二氧化硫和二氧化碳排放量分别列居世界第一位和第二位，造成的经济损失占全国GDP总量的3%-7%。而我国生物质能资源非常丰富，主要的农作物种类有稻谷、小麦、玉米、豆类、薯类、油料作物、棉花和甘蔗。如果将7亿吨秸秆资源用于发电，相当于0.9亿千瓦火电机组年平均运行5000小时，年发电量为4500亿千瓦时。秸秆为低碳燃料，且硫含量仅为0.12%-0.18%，而煤炭的含硫量一般高于0.8%，在有效的排污保护措施下发展秸秆发电，会大大地改善环境质量。煤炭作为一次性能源，用一吨少一吨，而农作物秸秆是可再生资源，具有取之不尽的资源优势和低廉的成本优势。

那么利用市场调节的手段，组织工业企业向农民收购秸秆用以发电，将是解决这种浪费性生物质能资源的一条出路。近几年，全国一些省市的工业企业在政府的扶持下一直在进行这方面的努力。其中山东华电国际十里泉发电厂成为国内首家利用秸秆发电的大型火电厂；西安市一座投资5.19亿元大型秸秆发电厂也已开工建设，发电厂项目总装机容量3.6万千瓦，年发电量2.6亿千瓦时，年消耗秸秆26.4万吨，被列为西安市再生资源产业重点示范项目。长春也正在建设一座秸秆发电厂，相信这些项目投产后，不但能拉动当地经济增长，而且能充分利用省市周边区县的农作物秸秆，有效控制秸秆焚烧、减少环境污染，大大改善我国能源利用现状。

四、结束语

焚烧秸秆问题看似简单，都是农民所为，其实造成焚烧的背后是综合社会问题的反映。相信在不久的将来，焚烧秸秆将不再成为问题，但必须满足前提条件，那就是加快秸秆利用的科学研究和成果转化，推出更多成本低、质量好的秸秆转化设备，让农民用着实惠；同时加快工业改造农业进程，促进企业向农民收购秸秆。一旦农民的“秸秆账”不亏了，谁还会在田野焚烧秸秆呢？

参考文献：

1、我国应大力推进秸秆发电[N].经济参考报,2004-05-15.

2、王嘉鼎.浅谈农作物秸秆的再利用[DB/OL].农业信息网,2006-10-09.

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6、陈宏章.焚烧秸秆不仅仅是农业问题[N].科学时报,2006-08-18.

（作者单位：西安思源学院）