农地征用-出让过程中政府公共权力寻租行为分析

摘要：我国农地征用-出让政策是一种高度国家垄断和全面管制的计划经济政策，给公共权力寻租提供了条件。文章分析了政府，特别是地方政府在农地征用-出让过程中的公共权力寻租行为，从而为有效预防和治理政府的公共权力寻租提供理论依据，并制定相应的对策。

关键词：农地征用-出让；公共权力寻租；政府管制

我国的农地征用-出让政策是一种国家垄断和政府全面管制的计划经济政策。由于政府拥有巨大的土地资源配置权力，因而大量出现以政治权力与金钱交换为特征的公共权力寻租现象。本文分析政府特别是地方政府在农地征用-出让过程中的公共权力寻租行为。从而为有效预防和治理土地征用-出让过程中政府的公共权力寻租提供理论依据，并提供相应的对策。

一、布坎南的寻租理论

公共选择理论学派的代表人物布坎南将寻租划分为三个层次：以某个城市发放有限数额的出租车营运牌照为例，人们为寻求出租车营运资格会展开第一层次的角逐，千方百计的贿赂讨好政府官员以获取出租车牌照；政府官员能够通过手中的权力获取特殊的利益，这又吸引人们去争夺政府官员这一设租职位，于是产生第二层次的寻租竞争；如果通过干预出租车市场，政府得到了一部分财政收入，那么个利益集团又可能为这笔财政收入的归宿展开第三层次的寻租竞争。

二、我国的农地征用-出让政策

《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这就是说，农地转为非农地必须经过国家征用，先进行土地变性，由集体地权变为国有产权，方能用于非农业建设。政府成为农地转为市地的唯一仲裁者和土地一级市场的垄断者。

这些政策的核心是土地用途管制，管制的对象就是集体土地和农业用地以及农地的征用-出让。因此，该制度的实质就是国家对集体土地和农业用地的政府管制和计划控制。

三、政府公共权力寻租

（一）第一个层次的寻租

我国的农地征用-出让实行的是政府全面管制的计划经济政策。28号文（国务院关于深化改革严格土地管理的决定，国发（2004）28号，2004年10月21日起实施）决定对“用地转用的年度计划实行指令性管理”，31号文（国务院关于加强土地调控有关问题的通知，国发（2006）31号，2006年8月31起实施）要求实行土地管理和耕地保护的首长负责制。我国实行严格的耕地保护政策，严格控制耕地转为非耕地，这就人为造成建设用地的稀缺；即建设用地市场上土地的供给量小于土地的需求量，获得土地使用权的个人就可以赚取超额利润（即“租”）。由于这种超额利润的吸引，人们就会想办法从主管土地出让的官员那里得到土地的使用权。我国的土地出让方式还存在旧的行政划拨和新的协议、招标双轨制，这就使土地使用权很大程度上取决于主要官员的个人意志，如将本该招标拍卖挂牌出让的土地变为以协议方式低价出让。那么寻求土地使用权的人们就会争相贿赂这些官员，从而产生第一层次的寻租活动。

（二）第二层次的寻租

政府官员即政治家并不像古典经济学家设想的那样，外在于经济活动，而是内在于经济活动中的。政治家既存在着被他人作为寻租工具的可能，也存在着主动寻租的可能。政府官员作为理性的经济人，他的效用目标函数，除了有给广大民众创造经济利益外，还有自身的经济利益。他们具有追求自身利益最大化的动机。同时我国目前有五级政府，形成了公共权力层层结构。这种多层委托关系增大了公共权力的监督成本、降低了政府机关运行效率。由于第一层次的寻租活动，这些主管土地出让审批的职位就可以获取特殊的利益，政府官员为了得到这些职位的特殊利益，有时候甚至走到机会主义的行列中去，就会花费人力物力积极竞争得到这些职位。于是开始第二层次的寻租活动。

（三）第三层次的寻租

1、政府征用耕地的成本。《土地管理法》第47条规定，土地征用实行“按照被征收土地的原用途给予补偿”的政策。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上辅着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农民集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有；而安置补助费则谁安置归谁。

下面以上海市浦东新区规划和土地管理局的沪浦征补【2010】第577号为例来估算我国目前征地补偿的标准。

该公告执行的土地补偿费标准为农用地每平方米47.9元，土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织；青苗补偿费每平方米补偿标准粮棉地为2.35元、蔬菜地为4.35元，附着物和青苗补偿费支付给所有者；征地补偿安置按市人民政府相关文件精神规定执行，具体安置方式另行公告，由劳动和社会保障部门负责实施。

从该公告可以看出，土地的征用补偿办法是严格按照土地管理法的规定执行的，政府征用耕地的总成本约为每平方米100元（征地补偿费+附着物和青苗补偿费+估算偏大的安置费）。

2、政府出让土地的收益。2010年第二季度全国主要城地低价检测报告（来自中国地价检测系统）：全国105个主要检测城市地价总体水平为2756元/平方米。其中全国36个重点城市中，东部地区综合地价平均水平最高，达5474元/平方米。

3、估算土地征用-出让过程中的租金空间。租金空间可分为绝对租金空间和相对租金空间：绝对租金空间是指单位面积土地出让价格与征地补偿价格之间的差值，计算公式为：绝对租金空间=平均土地出让价格-估算土地补偿价格。相对租金空间是指地方政府出让单位面积土地，获取的土地制度性租金与被征地农民获得单位面积补偿价款的比值，计算公式为：相对租金空间=（平均土地出让价格-估算征地补偿价格）/估算征地补偿价格。

由上面数值计算的绝对租金空间为5374元/平方米；相对租金空间为53.74倍。从这两个值就能看出，地方政府获取的土地租金远高于其征地时给予农民的补偿。

4、第三层次的寻租分析。政府在土地征收环节刚性征收的税费具体包括耕地占用税、耕地开垦费、征地管理费以及其他搭便车收费如农业建设基金等。其中耕地占用税由具体负责办理土地征收的县、市政府负责征收并安排使用，专项用于农业综合开发；耕地开垦费由占用耕地又不能自行开垦补充耕地的用地者向县、市政府缴纳的耕地占用补偿费，用于补充新耕地；征地管理费由具体负责征地工作的政府土地行政管理部门或其所属的征地服务机构收取；一些地方征收的农业建设基金等其他收费主要用于农业开发。

这些税费虽然都来源于可观的土地增值收益，但由于政策目标不同由不同的部门征收。这就造成农地征收-出让过程中提供的可观的财政收入在不同部门之间进行划分，由此不同的利益集团为了分更多的财政收入将在第三层次上展开寻租。

（四）政府公共权力寻租的后果

我国人多地少，保护耕地是基本国策。但是由于土地市场的政府垄断和管制造成了政府三个层面的寻租，并最终造成农地过度征用与城市土地利用率低并存的局面。

在农地征用-出让过程中一方面耕地被大量侵占，加速减少和流失。2010年前三季度，全国共发现本期新发生的违法用地行为3.5万件，涉及农地面积8.5万亩，与2009年同期相比分别下降13.4%、下降1.3%。截至2010年3月25日，全国共清理出2007年10月至2009年10月间“未报即用”违法用地案件36872宗，涉及耕地面积27.2万亩。另一方面城市的过度扩张和城市土地利用效率非常低下，土地浪费惊人。我国城市的容积率只有0.33，而国外的一些城市则达到和超过2.0。据400个城市调查，城市建成区闲置土地占建成区面积的1/4。

四、预防公共权力寻租的对策

我国在农地征用-出让过程中政府官员公共权力寻租行为之所以盛行，主要在于政府对土地市场的管制过多，且行政权力缺乏有力的监督，使权钱交易成为可能。因此，就我国当前的土地市场而言，要尽快完善市场经济体制，削弱寻租的基础。

第一，我国在农地征用-出让过程中，必须引入市场竞争机制和价格机制，通过建立公有或私有的土地评估机构，为土地交易提供合法和可信的土地估价，使政府在行使其经济管理职能时更加具有透明度和公开性。在农地征用-出让领域，政府只有将自己看作是市场中的购买者和销售者，政府本身也遵循市场的原则。对土地征收补偿及出让价格让市场决定，除了政府补贴的公共用地，所有土地交易都应遵循市场原则。

第二，规范土地有偿出让收益的使用和管理，建立和完善土地收益基金专项管理制度。首先要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线管理”；其次要明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例；再次要明确规范土地收益基金的管理主体和相关财务制度。

第三，加快行政决策法制化的步伐，建立具有强大威慑力的事前监督和事后惩罚机制。事前监督是要提高公共权力运作过程的透明度，以便于监督，防止公共权力的非公共运用。完善法律监督，强化社会监督。事后惩罚是指要提高公共权力寻租的私人成本，从严从重惩处非法创租。寻租活动无论党纪处罚、行政处罚，还是刑事处罚和经济处罚，都要制定详细的规则，严抓重办。

参考文献：

1、李名峰.我国农地征用中的寻租问题研究[J].华中师范大学学报,2010(3).

2、叶盛,岳文赫.论土地征用过程中地方政府的寻租行为[J].辽宁经济管理干部学院学报,2009(4).

（作者单位：河南城建学院继续教育学院）