对管线工程建设用地的思考与建议

近年来，随着国家能源战略安全保障的需要及改善能源消费结构的优化，加上密闭式管道运输能充分利用能量，最大限度的减少成品损耗，降低成品能耗，降低输送成本；同时，能减轻环境污染，实现管道系统的安全及整体运行效率的提高。所以，管线工程的项目建设如日中天。

1 近十年管线工程建设用地工作取得的成效

平湖市位于我国经济较发达的长三角南翼，地理位置的特殊，加上我市高起点规划了杭浦高速北侧一公里宽度为廊道区域。目前，我市完成的管线工程有上海石化1号、2号、3号原油管线（2001-2003年）、甬沪宁原油管道工程（2004年）、金嘉湖成品油工程（2005-2007年）、嘉兴市域天然气管网工程（2009-2010年）及在建的西气东输二线东段工程等管线均穿越我市，各类管线项目途径我市境内将越来越多、分布密度越来越高。平湖市国土资源局作为平湖市管线工程征（借）地的主要牵头部门，通过明确责任、统筹安排、妥善处理、稳步推进，确保了管线工程顺利建设。具体做法是：

1.1 领导重视，保证管线建设借地工作顺利开展。各类管线工程都是“重点项目”，时间紧、任务重、要求高。每条管线的开工实施，市委、市政府都很重视，专门召开了全市动员会，并成立了协调小组，设立了办公室，相应要求各镇（街道）建立了工作机构；同时抽调力量，建立工作班子，配备了专职干部参与此项工作。为了强化责任意识，我们还与镇（街道）签订了责任合同，明确了责任和任务，做到权利与义务相统一。

1.2 农户参与，打好管线建设借地工作的群众基础。长输管线建设借地工作是近年来涉及镇（街道）、村及农户较多、且与人民群众利益密切相关的工作。例如在建的西气东输二线东段工程共涉及当湖等五镇（街道）、25个村、农户约1623户；借地面积少则3分，多则超过2亩。为了妥善处理好与被借地农户的关系，确保借地工作顺利，我们除了及时建立领导小组、工作班子和出台相关政策外，更注重群众的积极参与。一方面，在摸底阶段，我们广泛征求和听取广大群众的意见，实地查勘地形，及时反馈给业主和设计部门，使西气东输二线东段工程走向能切合实际，又能减少农民的损失；另一方面，在实施过程中，我们始终把群众的参与放在第一位，通过强化宣传、召开会议、走访农户、签订协议、加大监管等形式，使管线工程建设能按照预定的方案实施。

1.3 各方配合，形成管线建设借地工作的有利条件。管线工程建设借地工作，虽然看起来是一项比较单纯的工程建设项目，但与广大群众的生产、生活息息相关，更与镇（街道）、村和相关部门有着密切的联系。例如在嘉湖成品油工程中电力、通信、水务是我们借地工作接触最多的部门，而且遇到结点都能随叫随到，及时处理发生的硬件事故。特别是借地沿线施工破损最严重的就是水利瓦渠和自来水管道，而且施工单位有时在夜间施工，损坏的不确定因素很多，对这些问题的处理，镇（街道）自来水厂都能积极主动地承担抢修任务，并能在最短的时间修复，减少对周围群众生产生活的影响，为整个项目建设赢得了宝贵时间。

我市完成的管线工程项目已经运行的有五条，正在发挥积极的效益。例如金嘉湖成品油管道工程于2007年5月开始试运行至2010年底，累计运送成品油753万吨，节约运费约亿元，减少损失近万吨的良好效益，为长三角地区，特别是对我省浙北地区的经济发展作出了很大的贡献。

2 当前管线工程建设用地存在的问题

由于管线工程用地性质不明确，长输管线运行又具有自身的特殊性，加上延线个别企业、农户等法律意识的单薄，随意占用管线保护用地区域，乱搭构作件、建筑物等人为因素破坏管道设施时有发生，给管线用地管理和正常的管道运行带来隐患。

2.1 管线工程建设用地的性质问题。目前的做法是按照上级部门及相关专题会议纪要精神办理临时用地审批手续，一般不超过两年；施工完成后，平整复垦验收后退还给农户。但是，目前还没有长输管线借地相对应的法律、法规操作办法和程序，只有“统一征地”之说，没有“统一借地”之说，给正常的工作带来负面影响。

2.2 管线工程施工及运行监管的要求，给农户正常的生产作业带来一定影响。由于线性管线运行安全性等特殊要求，往往通过开挖式敷埋施工建设，施工区域要有至少三年时间才能恢复到正常耕作水平。尤其《中华人民共和国石油天然气管道保护法》已从2010年10月1日起施行，其中第三十条规定，在管道线路线路中心线两侧各五米地域范围内，禁止种植乔木、灌木、藤类，取土、采石、堆放重物，挖塘、修渠、建房等。使农户正常的农耕面积范围大大缩小，对禁止区域内发生违规违法的活动也在所难免。

2.3 管线工程借地补偿安置的标准问题。由于没有统一的法律法规可依据，也没用配套的安置补偿标准，尤其是一些“特殊农林作物”的补偿标准评估单位无法确认、行业管理部门估价农户又无法接受，线性工程借地补偿标准缺乏严格意义上的政策规定，对正常施工带来了安定问题，甚至个别地段发生阻挠施工等情况时有发生。

2.4 管线工程建设涉及的房屋拆迁安置问题。首先由于管线用地的特殊性及运行安全的高要求，其次房屋大多位于农户各自承包田边地头，再次是建房依规划要求向新村（社区）集中，以及安置用地空间和指标十分有限，对管线工程的房屋拆迁安置落户雪上加霜。

2.5 部门协调缺乏联动机制。管线工程建设施工往往涉及到发改、规划、国土、公安、交通、水利、农经、文物、水务、电力及通信等众多部门，某些部门律于行业条块规定，或仅从自身部门利益考虑，或缺乏综合协调、联动机制，给正常施工管线的行政许可推三阻四，甚至阻挠、限止正常的施工。

3 加强管线工程建设用地管理的建议

管线工程大多作为重点工程，涉及相关部门与地方政府多，应进一步完善和规范现行的法律、法规；业主代表、建设单位要加强与各级地方政府和相关部门的沟通联系，把握政策时机，推进各结点突破；沿线各地要抓紧项目进度，督促工程如期实施。

3.1 加强对管线工程用地的立法规范。根据现行土地管理法律法规的规定，应界定属于土地征用范围，办理征地手续并给土地使用者确定相应的权利。管线工程是一类独立的建设项目，不同于现行法律、法规中规定的因建设项目而按“临时用地”办理；若办理临时用地，即借地手续显然不妥。同时，管线工程埋设后，虽不影响农民耕作，但从管线保护地要求，应办理征用手续较合适。此外，出于保护管线设施的目的要求，需要沿线制作里程桩、测试桩、转角桩和警示牌等，并规定两侧各5米范围内不得从事其他建设。所以，从土地权属角度，办理征用手续，更有利于保护管道设施。

3.2要出台管线工程的补偿标准。管线工程占地的性质，虽然不影响所占土地作为农用地的功能，但影响所占土地的发展功能，作为建设项目用地的补偿标准应界于作为建设用地、办理征收手续的补偿标准与仍可作为农用地、按现行办理临时借地手续的补偿标准之间。故及早出台类似安置补偿标准，保护土地所有者或使用者的正当权益很有必要。

3.3 加强对《管道保护法》的宣传力度。《管道保护法》的颁布实施，为管线工程的建设和运行开辟了绿色通道和有力保障，同时也对管道保护提出了更高的要求。作为运营单位要加大宣传力度，以教育宣传为主；要加强巡查力度，地方部门与业主单位配合为主；要建立健全长效机制，以长效管理为主，联防联守。行业监管和综合监管部门要认真履行安全监管职责，严厉打出非法违法生产经营建设行为，构筑更加完备的安全防控体系，确保把苗头消灭在萌芽状态。

3.4 项目业主立项要统筹兼顾。管线工程要在规划、设计、评审等环节时，要充分考虑到途径地区的地形地貌、人文风情及习惯风俗等，尽量减少因房屋拆迁安置空间、坟墓迁移时节差异等对施工结点的问题。

3.5 要加强部门的协调联动机制。各相关部门要站在政治高度，有责任意识、大局意识，对工作中碰到的问题，及时协调，妥善解决；建设单位也要积极配合，主动沟通，分工合作，确保管线如期建成，及早发挥其应有的作用。