以法治方式完善政府购买公共服务绩效评价*

摘要：政府购买公共服务绩效评价在我国尚处于总结经验、先行先试的状态，基本概念、内容、程序、指标选择等都没有统一的规定。完善绩效评价制度，需要利用法律解释方法明晰相关概念，承认、区分和保障各主体的利益，通过主体间的监督与约束，推进绩效评价在政府购买公共服务工作中的积极实践。

关键词：政府购买公共服务;绩效评价;法治方式;法治政府;法治社会;法治国家

中图分类号：DF41文献标志码：A文章编号：1001-862X（2015）06-0155-004

国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（以下简称《指导意见》）强调要“加强政府向社会力量购买服务的绩效管理，严格绩效评价机制”，但是对于绩效评价的内涵、原则、程序等都未作明确、详细的规定，这无疑给我国的政府购买公共服务绩效评价工作造成了困惑。十八届四中全会提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，从法治的视角研究政府购买公共服务绩效评价，是绩效评价制度建设的必由之路。

一、界定相关概念

运用法治方式完善政府购买公共服务绩效评价必须首先明确几个基本概念：何为法治方式、绩效评价评价谁、由谁负责作出绩效评价、绩效评价的内容是什么？这些基本概念有必要通过法律解释的方法进一步明确。广义的法律解释可以理解为法律人在规范语句的诸多说明的可能性中，选择一种比较正当的意义。[1]65作为法律人，我们认为的正当选择不一定是准确、完善的，但可以采用法律解释的方法，从相关规定的字面、系统、目的、意义等方面，尝试性地对政府购买公共服务绩效评价进行学理探讨。

1.法治方式

法治方式是一种解决问题的途径，是指采用法律方法，运用法治原则和精神去解决经济社会活动中的问题。运用法治方式，最重要的是理解“法治”。形式法治论者关注形式合法性，认为法治的要素包括法律必须是可预期、普遍、明确、公开和相对稳定的;实质法治论者吸收了形式法治要求，在民主与合法性的框架里补充了个人权利、尊严、正义、社会福利等内容。从形式法治倡导的依法而治、形式合法性、民主与合法性相结合，到实质法治主张的个人权利、尊严权、正义以及社会福利，人们对法治的构想从关注抽象的人发展为关心具体的人，越来越注重对共同文明价值的追求。

法治没有唯一的概念，但是，人们对于法治的理解存在一定的共识，最根本的共识就是如何防止公权力拥有者的“专断”行动。首先，运用法治方式必须遵守实体法，如何使用也必须严格遵守法律的规定;其次，遵循法律目的和原则，让自由裁量权在法律限制的范围内能够得到抑制;再有，运用法治方式不能脱离对社会实践的正确理解，一个法律制度之实效的首要保障是它能为社会所应用和接受;最后，法治思维是法治方式的内生型动力，法治不可或缺的要素就是政府官员和一般民众接受法治的价值和正当性，并逐渐视其为理所当然。[2]176

2.接受评价的主体

《指导意见》规定政府购买公共服务绩效评价的对象是“购买服务项目”。那谁应当对“购买服务项目”负责呢？《指导意见》没有明确规定，地方政府出台的绩效评价实施办法规定不统一，但多数都直接将购买服务项目责任人与服务承接主体划上等号。政府购买公共服务把公共服务的提供与生产相分离，不代表政府责任的转移，如果政府没有提供服务的责任，购买项目就不会存在。所以，“购买服务项目”的责任主体应当包括购买和承接两个主体。《指导意见》规定绩效评价作为：“以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择政府购买服务承接主体的重要参考依据。”这非常清楚地反映出绩效评价结果影响的两部分内容：政府的购买预算和承接主体的入围资格。这两部分内容的直接责任人正是购买主体和承接主体。

3.进行评价的主体

《指导意见》规定的绩效评价主体是：购买主体、服务对象及第三方。进一步分析，必须梳理几个问题。首先，大多数地方政府制定的绩效评价办法都将评价的权力全面掌握在自己手中。购买主体主持或参与对承接主体的评价无可厚非，主持对自己的评价就不应当了。其次，承担绩效评价工作的“第三方”，是能够接触到服务项目，具备一定专业知识，拥有绩效评价能力的主体。财政、民政、工商管理、审计、行业主管部门符合条件，独立的第三方社会专业机构也具备资格。再有，绩效评价主体的组成没有统一模式，需要具体问题具体分析，比如《安徽省政府向社会力量购买服务项目合同参考文本》中规定由合同见证方会同相关部门和社会中介机构等第三方对项目进行评估，《蚌埠市政府购买公共服务项目绩效评估实施办法（试行）》规定的评估主体是购买主体或社会工作主管部门。

4.评价内容

《指导意见》没有明确绩效评价的内容，一些地方政府作出了较为具体的规定，比如上海市《社区公益服务项目绩效评估导则》中将“完成情况、服务满意率、财务状况、组织能力、人力资源和综合效能”列为评估内容，并由上海市质量技术监督局将其量化为具体质量标准，形成了DB31/T583-2012社会公益服务项目质量评价体系。综合绩效评价的直接目的和根本目的，能够发现绩效评价不仅需要考虑质量和效率，还应体现公正与效益。完善的绩效评价内容应当涵盖三个方面：（行政）管理绩效、经济绩效、社会绩效。政府购买公共服务绩效评价具体内容的核心应是“服务对象满意度”，表现是资金使用效益和项目执行进度，最为考验的是购买主体和承接主体的组织管理能力。

二、实现“应然”的根本途径――

绩效评价的可预期性

法治社会，“法”是社会评价的终极标准。如果（法治的）形式合法性真正关注对公民的可预测性，那么，还必须注意辨别法律体系是否实际地赋予了这种可预测性。[2]156可预期的程序与结果是绩效评价法治化的基本前提。

1.明确的预期

通过制定法来制定规则，是产生符合需要的法律体系的最佳方法。绩效评价立法在我国尚处于总结实践经验，地方先行先试的状态，各地立法主体对于工作经验的总结存在一定差异，全国性的专门立法处于空白，加之中央层面缺少相关制度的顶层设计，形成了绩效评价制定法概念模糊、规则多样、效力等级低、实践指导能力不强的局面。改变这种预期模糊的僵局，必须首先加快统一立法的步伐，借鉴地方政府试验立法的有益尝试，将经验与制度追求相结合，完成全国性的绩效评价立法。其次，重视绩效评价程序的正当性，相关程序体现出理性、时效性、公开、公平，以及对相关主体的尊重。再有，绩效评价规范应当透明易懂，在关键的地方足够简单、清晰，让公众轻松、及时、全面地了解相关工作。

2.合理的预期

建立制度的目的是为了在整个社会达成一种知情下的共识。合理的预期就是一定程度的不确定性与相当程度的可预测性相并存的平衡状态。公共服务项目涉及范围广、服务对象多样、服务质量难以量化，做好政府购买公共服务工作需要政府、市场、社会三方主体的共同努力。一个好的绩效评价制度就是要给政府、市场、社会主体创造可期许的环境，稳固大家的发展信心。一是存在适度的自由裁量权，即裁量权合乎法律的目的和宗旨，遵循客观、适度的准则，公平、公开、公正，给行为相对人在制度上保有救济。二是保持绩效评价指标的开放性，全面考虑服务对象、范围等因素，通过正当程序的约束，保持内容上的灵活与弹性。三是留下合理的创新动力，鼓励市场主体和社会主体承接公共服务，给市场主体留下合理的利润空间，给社会主体留下稳定的发展空间。

3.积极的预期

非政府主体在社会工作中扮演着越来越重要的角色，其不再被动地完成任务，而是主动地制定目标、实现价值。完善绩效评价制度必须调动起非政府主体的积极性。首先，绩效评价是一个对任何人都相同的平台，购买主体应当谨记“除了自己，尚有他人”，严格按照法定规则使用购买资金，提高资金使用效益。其次，绩效评价的相关信息必须通过多种途径公开，任何部门、企业事业单位、社会团体以及个人都有权随时了解和掌握，有关资料、文件置于特定地点，应有专门的人员负责对社会公众进行答疑。再有，政府拥有国家权力，在购买服务中有合同授予权，无可争议地掌握着主动权，承接主体相对处于弱势，因此，绩效评价制度不能缺少规范的监督机制，以确保政府机构严格依照法定条件和程序作出决定。

三、把握“实然”的现实选择――

绩效评价的责任体系

运用法治方式完善政府购买公共服务绩效评价，必须厘清绩效评价各主体的权利（权力）与义务（责任），并将义务、责任充分落实，才能在保障权利的基础上，通过权利（权力）与义务（责任）关系调整主体行为，规范绩效评价活动。

1.绩效评价权力即责任

政府购买公共服务评价主体包括购买主体、服务对象、财政等政府部门、独立的社会专业机构。这其中除了服务对象，其他主体都是因为直接拥有公权力或间接接受公权力的委托，而具备了进行绩效评价的资格，他们进行绩效评价是对公权力的运用，以社会公益为目的，必须对需要公权力予以保障的公民权利负责。但是我们在有关绩效评价的细则里能够发现服务承接主体的责任条款，却很难找到政府评价主体的明确责任。比如《铜陵市政府购买社会组织服务绩效评估实施办法（试行）》规定“评估结果为‘不合格’的服务项目的承接主体”两年内不得承接政府购买服务项目。而对评价主体的约束仅为“申诉”和“复核”。没有责任没有约束，评价主体在绩效评价中拥有很大的权力空间，极易产生“权力寻租”的机会。完善绩效评价必须实现有效监督，把监督衍生到责任，把责任落实到奖惩，真正实现评价主体与被评价主体权力（权利）与义务（责任）的对等。

2.合同中贯彻公法目标

在我国政府购买公共服务的方式中，合同制是最为典型的方式。在以合同方式进行购买的情形中，购买主体与承接主体通过合同形式确定绩效评价内容，关系明确，针对性强，便于实现绩效管理。“法治既是一个公法问题，也是一个私法问题。但是，归根结底是一个公法问题。”[3]600提供公共服务是公权力组织的权力，更是公权力组织的责任。政府购买公共服务绩效评价的目的，是为了实现行政管理目标，维护公共利益。无论是在公共服务的外包过程中，还是在公共服务外包后，政府对职能的履行，都不能因为通过私法的方式而在公共行政管理的价值目标上发生改变或是转移。政府购买公共服务绩效评价涉及行政管理、维护公民社会权等公法责任，政府部门始终负有在合同履行过程中正确行使权力、保障公民权利的义务。若要顺利地实现公共利益，必须将这些公法责任在购买公共服务的契约中明确体现。

3.主体间的监督与激励

合理分配绩效评价各主体的权利义务，需要在制度上牢牢把握政府购买公共服务的价值目标，采取多元化的举措，适度地维护这场监督与制约的博弈。首先，公共服务购买主体与承接主体之间合作内容的确定和实现，主要不是通过命令和强制，而是依靠说服和谈判。购买主体必须创造激励机制，帮助自己通过自己不能完全控制的行动者，实现想要的合作结果。这主要是采取支持非政府主体参与绩效评价的方式来实现激励。其次，评价主体与被评价主体能够实现相互制约。只有被评价主体对于评价主体有制约监督的能力和权利，才能够有效防止公务人员权力寻租、管制失范。再有，为了保证绩效评价的灵活高效，评价主体的自由裁量权是必不可少的，但是由于人的不确定因素，必须对评价主体的自由裁量权进行约束，及时防范“恶”的可能。要做到这一点，除了需要绩效评价相关主体间实现相互监督、相互制约，还需要充分利用社会监督、群众监督、舆论监督的力量。

四、注重调节运行中的变量――绩效评价的实效

法的实效是指具有法的效力的制定法的实际实施结果。奥地利法学家凯尔森指出：“一条在某种程度上没有实效的规范，不能被认为是一条有效的规范。”研究绩效评价的实效，是为了追求绩效评价在实施过程中产生积极的实效，以便及时作出调整，完善绩效评价制度。

1.利益的平衡

所有的秩序，包括“法秩序”，都受到具体的“正常概念”拘束，这些一般性的规范系从其本身之秩序、并为其本身之秩序而产生。[4]62法的产生、实施和效果，受制于其存在的特定情势，只有与具体秩序相适应、融合，才有可能产生积极的实效。制度的追求是秩序，而秩序的内在是平衡。有序推进绩效评价工作，需要把握好多方主体的利益平衡。首先，各级政府、各个部门事权有别，分工不同，应当抓大放小，避免顾此失彼。地方政府承担更多实践任务，而中央政府应当承担起制度建设的主要责任。其次，国家应通过创建宽松有利的法律政策环境，带动社会组织快速成长，同时要摒弃走捷径的工作方法，坚决遏制社会组织不规范的运营模式。再有，绩效评价的程序和标准必须适应当前经济社会发展的现状，留有一定发展、裁量的空间，及时总结经验，进行动态调整。

2.社会公众的参与

一个法律制度取得积极的实效是因为其能够为社会所接受，为社会所接受是因为它服务于社会公众，得到社会公众的信任与尊重。政府购买公共服务的目的是让社会公众享受到更好的公共服务，社会公众是政府购买公共服务制度最终需要负责的对象，关于政府购买公共服务的实际效果，社会公众最有发言权，政府购买公共服务只有得到社会公众的认可、支持和信任，才是实现了有效。因此，“以公共利益为目的的公共服务不但要关注公众需求，还应该允许公民通过参与公共服务来表述其公民权。”[5]让公众参与绩效评价的过程并对绩效评价的结果产生积极的影响，能够促进公众对公共服务的接受，提高政府公信力。公众在这一参与过程中，也能够通过对话与思考加深对政府工作的认识，锻炼自己参与公共事务的能力，提高参与公共事务的意识。并且，不管公众对于绩效评价的内容和结果是否认可，他们都希望在整个绩效评价过程中得到应有的重视，这就是法治“尊严权”的体现。

3.公务人员的共识

法治是“法律而不是人的统治”，但是法律无法自行适用，法律的运作不可能与人类的参与隔离开来。绩效评价工作与公权力的运用密不可分，公务人员必须从理念、体制、方法等多个角度对绩效评价加深共识：一是树立民主理念，绩效评价工作要求政府尊重公众需求，在履行职能的过程中行使有限的权力，扮演好指导和服务的角色;二是创新管理体制，绩效评价需要多方主体的配合，要注重各主体间的协调与沟通，工作方式应以采取行政手段为主转变为经济、法律和行政等手段相结合;三是改善工作方法，运用现代科学技术方法，科学合理地设计评价指标，平衡成本与效益。这些关键点，拥有一个共同的基石，那就是“法治”。公务人员的管理思维、工作思维、生活思维都应当嵌入法治的轨道。绩效评价工作无论是理念升级，体制创新，还是方法变革，都需要在法律规定的框架内，依据法律规定的内容和程序向前推进。

参考文献：

[1][德]拉伦茨.陈爱娥，译.法学方法论[M].北京：商务印书馆，2003.

[2][美]布雷恩・Z・塔玛纳哈.李桂林，译.论法治[M].武汉：武汉大学出版社，2010.

[3]夏勇.法治与公法.公法（第二卷）[C].北京：法律出版社，2000.

[4][德]卡尔・施密特.苏慧婕，译.论法学思维的三种模式[M].北京：中国法制出版社，2012.

[5]姜晓萍，郭金云.基于价值取向的公务服务绩效评价体系研究[J].行政论坛，2013，（6）.