阿勒泰市牧民定居现状分析

摘要：牧民定居工程是改善牧民生存条件，改变传统畜牧业生产方式，建设社会主义新牧区的需要。基于实地调查，分析阿勒泰市牧民定居工程出现的问题和特点表明：牧民对定居政策的满意度高，但尚有许多问题需要解决，如传统生产方式转变困难，后续产业发展的支撑力较弱，水资源、饲草料地等基础生产资料仍然影响着定居牧民的生产发展。以阿勒泰市定居点调查为依据，分析了当前游牧民定居的现状、存在的问题和困难，并提出相关建议。

关键词：阿勒泰市；牧民定居；现状；问题分析

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2013）07-0058-02

0引言

改造提升传统畜牧业向现代畜牧业转变，定居是前提和基础。1987年阿勒泰市巴里巴盖乡实施了“2871”项目，率先安排379户牧民实施定居，开始了新疆牧区定居工作的篇章。2008年阿勒泰市全面启动定居兴牧工程建设，计划到2018年全面实现牧民定居工作。牧民定居工程与安居富民工程让牧民“定的下，稳得住，能致富”，是一直值得关注、探讨的问题。本文对阿勒泰市牧民定居现状，存在的问题等进行了系统分析，提出解决问题的对策。

1阿勒泰市游牧民定居工程概况

阿勒泰市地处阿勒泰山脉南边，境内地形东高西低，呈典型的山地地貌特征，可分为北部山区、南部丘陵区、山间冲击平原区，是典型的温带干旱气候，天然草场分布广泛，畜牧业产值在当地农林牧渔业产值里占据重要的地位，是新疆畜牧业生产主要基地之一。

2005年中央出台了“关于推进社会主义新农村建设的意见”，阿勒泰市把社会主义新农村建设列入到当前和今后一段时期工作的重点。同时紧抓新疆大开发、大发展的历史机遇，坚持以科学发展观为统领，按照“因地制宜、量力而行、统一规划、分步实施”的原则，把游牧民定居工程作为最大的民生工程来抓，经过全市各族干部群众的共同努力下，取得了阶段性成果。按照“定得下、稳得住和能致富”的总体要求和实现生态、经济发展可持续的总体要求，从水土资源开发利用、天然草场生态恢复及可持续利用、产业化示范工程等三方面综合规划实施游牧民定居工程，坚持“高起点规划、高水平建设、高效益配套”和“四个不落后”建设，确保质量第一、功能齐全，保证10年、20年不落后，并结合当地民俗风情，对实施牧民定居工程的选址、住房布局等进行详细规划设计。

阿勒泰市1986年实施的“2817”定居项目开启新疆牧民定居的先河，经过二十几年的建设，已取得了一定成绩，探索出三种不同定居模式即：集中定居、插花式定居、分散式定居，而目前主要采取向城镇集中和连片集中定居。

2009年之前阿勒泰市各乡镇主要采取插花式定居模式，共计定居牧民1605户。除2009年建设阿苇滩镇640台地160户、阿拉哈克乡阿克齐100户、阿苇滩镇哈拉布宫60户、阿拉哈克乡窝依玛克64户、喀拉希力克乡窝依玛克村55户、红墩镇布铁吾尔格40户等6个定居点较大外，其他采取插花式定居。从2010年开始实施集中定居，2010年在克孜加尔（640台地）新建克孜勒别勒村、克孜勒喀巴克村和阿克别勒村3个牧民定居村，每村200户，并扩建阿苇滩镇毕依克哈巴克村，新增60户，共计实施牧民定居660户。2011年，实施牧民定居512户，其中640台地阿勒玛勒村200户、北屯镇300户、拉斯特乡斯德克村12户。多数牧民定居点户均配套50亩的饲草料地，少量的定居点配套100亩、80亩牧饲草料地。截止2011年底，全市统计在册牧民6859户，30067人，已完成定居2777户，11108人，定居率为40.49%。

阿勒泰市按照“定的下，稳得住，能致富”的思想指导工程建设，各年投入巨资严格按照“三通、四有、五配套”的标准建设牧民定居工程，基本上按照要求完成了生产生活配套设施，一些地方由于规划落后、自然条件恶劣，设施配套不齐全等原因，导致定居工程出现了一些不利定居和发展现象。

牧民定居工程资金数额巨大，主要是通过各级政府筹集而来，政府资金压力大，而牧民自筹资金数量相对较少，但相对于经济实力薄弱的牧民来说，筹资压力大，牧户主要选择如60、80、90、100平米的户型，价格一般都在3万、5万、8万、10万左右，许多牧民因缺乏资金而大量变卖牲畜，导致后续生产生活开展困难。

牧民定居后生产由传统畜牧业转向种植业、兼业、经商等行业，改变了单一的收入来源渠道，人均收入不断提高，大大改善了牧民的生活水平。在牧民定居建设现行成果下，对牧民在纯收入方面的差异将牧民定居点相对分为好、中、差，按照1：1：1的原则筛选定居点，在阿勒泰市牧民定居办公室专家的分析下，选取了巴里巴盖乡鲁旺塔斯村、切尔克齐乡坎格村、阿苇滩镇卡拉干德村。通过调研上述三个牧民定居点，发现牧民定居工程尚有许多问题需要解决，总结出阿勒泰市当前牧民定居工程建设中存在的问题如下。

2阿勒泰市牧民定居中存在的问题

2.1牧民自筹资金压力较大

2012年牧民定居政策补助力度加大，国家补助3万元，自治区补助1万元，吉林援疆补助1万元，地方配套资金2万元，共补助7万元。而筹建80平米标准的居舍需要8万元左右，60平米的居舍需要6万左右。近年来，建材物资价格普遍上涨，房屋建设成本随之增加，虽然国家和各级政府加大了补助，但是牧民每年缴纳的资金逐年上升，极大的加大了牧民负担，挫伤了牧民定居积极性。目前阿勒泰市仍有许多牧户为无房户、危房户、重疾户和重灾户等，大部分牧户自筹资金较为困难。现已定居的年轻牧民是从父辈中分家而来，没有自己独立的生产资料、独立的经济收入或者拥有较少的经济收入；重疾户家庭由于家庭成员发生重大疾病，巨额的费用迫使牧民大量变卖牲畜，导致收入减少，通过银行借贷、亲朋好友资助等维持生计，筹集定居资金非常困难。

2.2人工饲草料地严重不足

当前牧民定居的基本思路是“定人先定畜、定畜先定草、定草先定地、定地先定水”，人工饲草料地是全面实现牧民定居的关键。各定居点定居时间不同，人工饲草料地数量也不同，定居较早的牧民家庭饲草料地为100亩，后定居的牧户多为50亩饲草料地，还有部分定居牧民家庭20-30亩。专家估算定居牧民走上致富道路至少需要100亩土地，而大多数牧户人工饲草料地为50亩；政府提供的土地较为粗糙和贫瘠，表现为地力不足、实行轮作，需要牧民投入大量资金开发，才会有较好的收益。饲草料地是制约大规模实施牧民定居工程的主要“瓶颈”，也是制约牧民定居后发家致富的重要因素。

2.3缺水问题严重

阿勒泰市属于温带干旱气候，年平均气温4.5摄氏度，降水年均191.3毫米，年均却达蒸发量1682.6毫米，属于北温带大陆性气候。牧民定居点人工饲草料地开发规模和人畜饮水都取决于水利工程，大量水利枢纽、开发草原、打机井使得地下水位下降，定居点水资源的缺乏严重影响牧民生产和生活。一方面是生活用水，定居点居民用水网建设不足；另一方面生产用水分为饲草料地灌溉水和牲畜用水。灌溉渠网在有些定居点建设中大量不足，渠道、干渠、支渠等引水工程渠道不防渗，硬化程度不够。此外，定居点饲养的牛羊也得不到饮水保障，这严重制约了阿勒泰市牧区种植业和畜牧业的发展。

2.4定居牧民补助发放问题

在对一些牧民定居点调研时，定居点的牧民普遍反映政府在定居前宣传的一些补助政策没有得到有效实施，比如大棚补助、退牧还草补助等补助款近2年都没有发放，引起很多牧民的不满，渐渐对地区实施的民生工程——牧民定居工程不满。牧民由于在定居时缴纳了大量资金，本身可支配的资金所剩无几，缺乏足够的资金开展生产经营活动，补助款项对他们来说极为重要，是继续开展畜牧业生产、种植生产的前提条件，是牧民致富之路必不可少的助推器。不少牧户，由于缺乏补助款，生活非常艰难，勉强度日，生产经营更是无力发展。

2.5定居点环保问题开始显现

建设定居点时政府都有考虑周边环境，向定居牧民提供拥有良好的生活、生存环境，但因有个别定居点离市区近，出现环保问题。如有一个定居点，离定居点大约四百米有一个砂厂，砂厂工作时砂尘遮天蔽日，砂粒直接飞到定居点各户家里，直接影响到人体健康；并且砂厂工作时机器轰鸣，远远超过国家规定的噪声标准，使居民无法正常休息，影响大人与孩子的工作和学习，间接引起当地牧民对政府的不满，直接影响到牧民定居后续工作的开展。

2.6牧民定居经济增长缓慢，缺乏较强的经济增长点

牧民定居后，经济收入增多，但生产生活支出也增多，家庭纯收入变化不大，增长缓慢，没有获得定居工程预期带来的经济效益，引起一些牧民定居后又回到山里继续游牧。由于各种因素牧民定居点大部分都不太适合于农耕，也完全不适合于游牧，这从大体上造成发展种植业和畜牧业相当大的难度，加上政府和牧民改造生存条件有限，种植业和畜牧业是牧民主要经济收入来源，但都走传统农业发展道路，尚未走上集约化、产业化农业，人均种植业和畜牧业收入不高，导致整体牧民收入增长缓慢，除了个别地域有主要经济作物，比如巴里巴盖乡的哈密瓜产品是当地主要的经济支柱，整个地区牧民缺乏强劲的可持续的经济支柱，带动牧民致富，一些地方甚至出现了牧民定居后收入下降的状况。经济增长缓慢，严重挫伤了牧民定居积极性，也引起了已定居的牧民继续游牧，或者出现半定居状态，加大游牧民定居工程实施难度，也和建设新农村，构建和谐社会不适应，政府要考虑在当地实际情况，积极扶持一些优势产业，作为当地牧民经济收入的支柱产业，大幅度带动经济收入增长。

3对策建议

3.1各级政府加大牧民定居政策支持力度，重点是加大补贴

随着经济的快速发展，政府税收收入的提高，政府在财政上有实力加大补贴力度，减少牧民对定居工程的投入资金，使牧民在定居后留有较多的资金从事的各项生产、生活活动，尽量避免牧民因定居而大量变卖牲畜，导致定居后无资金从事生产经营活动。政府应该特别重视重灾户、年轻户等问题，采取切实可行的专项措施研究具体对策，重点向中央多争取财政或者项目支持，设置专项资金解决问题。

3.2大力加强饲草料地建设

目前大多数定居点缺乏足够的标准质量、数量的土地，每户能够浇水灌溉的土地都不足50亩，土质差、产量低，直接影响到饲养牲畜的数量，关乎牧民的经济收入，影响到牧民的发展。市政府重点开发五个灌溉区，大力开发高产、平整化、条田化、林网化土地，满足对土地的基本需求；大力发展高效人工饲草地建设，扩大人工高产种草面积，推行圈窝地种草和半人工草地建设，充分利用丰富的农作物资源，建立饲草料基地，为舍饲圈养提供充足的饲草料，为发展畜牧业提供保障，又能减轻天然草地压力，还能提高牧民收入。

3.3加强水利设施建设

根据牧民定居点人工饲草料地开发规模和人畜饮水需要，做好水利规划新修中、小型水库等蓄水工程和渠道、干渠、支渠等引水工程，搞好以水利为中心的农田基本建设；对原有水利设施进行渠道改造，防渗、硬化，为饲草料地提供稳定灌溉水源；在人工饲草料地生产利用中推广高标准节水技术，实行以节水为主的方针，节约用水、高效利用，确保人工饲草料地高效灌溉；水利资源的开发利用须不破坏当地生态环境为前提，不得过度开发，引起生态环境的恶化，并注意各水利工程相互之间的联系与影响。

3.4政府提升管理水平

政府必须按照牧民定居政策规定的要求，将补贴直接发放到牧民的手中，严禁各级政府截留、晚发或者挪作他用，对尚未发放的补贴尽快发放，并采取补偿措施消除牧民不满情绪；对生态环境的保护本是政府部门的责任，定居点周边建设对环境有严重影响的工厂等，损害了定居牧民的身体健康，与牧民定居政策的宗旨背道而驰，须采取实际行到来清除严重危害环境的污染源，保护牧民来之不易的生产生活环境。

3.5大力加强后续产业的开发

（1）为实现新农村建设目标，政府必须大力开发相关产业，积极推动传统产业转型，持续开发后续产业，调整畜群结构、品种改良、科学饲养等措施，建立养殖小区，对牛羊牲畜实行标准化、规模化养殖，大力开展牛羊育肥业，重点做大做强阿勒泰羊、阿勒泰牛，提升品牌市场影响力与号召力，扩大市场占有率，促进经济效益的提高。

（2）实行产业化经营，现代农业都走产业化经营之路，建立各种类型的专业合作社，在龙头企业的带领下，实行“公司+合作社+牧户”战略，产业链上相关利益方结成利益联盟，共同维护产业链的发展壮大。种植业以巴里巴盖哈密瓜为代表，推广优良品种，建立农业协会，积极参与市场竞争；畜牧业以阿勒泰羊为代表，选取优良品种，开展育肥，建立畜牧业协会，扩大市场竞争力，产品深加工、延长产业链，提高经济效益。

（3）以旅游业为代表带动第三产业快速发展，开发利用丰富的自然和人文旅游资源，如哈萨克民族风情、草原风光等，将阿勒泰市旅游资源与周边地区旅游资源结合起来，综合开发精品旅游线路，促进区域商贸服务、信息物流、社区服务等第三产业的繁荣。

（4）实施科技推广与专业人员培训工程，加快人才流动与转移，重点抓好畜禽改良、快速育肥、暖圈饲养、疫病综合防治、草地改良、长草短喂、短草槽喂、“三贮一化”等实用技术和科研成果在定居点的推广普及，不断提高科技对畜牧业的贡献率。坚持“牧科教”、“产学研”相结合，在牧区利用冬闲时节深入定居点开展诸如“科技之冬”活动等形式多样的畜牧业技术培训，培养和造就一大批懂科学养畜技术、有市场经济意识的新型牧民，成为农牧业生产中的骨干力量。目前牧民经培训产业转移的人数较少，工作途径小，加大牧民培训与转移，满足市场对人才的需求，未来30%的牧民转业从事非农工作。

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