浅析美国政府移民政策

[摘要]美国的崛起得益于美国的外来移民，而恰当的移民政策是美国保持快速发展的强有力的保障。一个国家制定任何一种政策都是为它的经济、政治和社会利益服务的。美国的移民政策也不例外，接受何处、何种移民，接受多少，都反映了这个总要求，本文试图分析出美国历史发展中对于移民的态度和移民对于美国的影响，为其他国家移民政策的制定提供借鉴。

[关键词]美国；移民；移民政策

[中图分类号]K712 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2013）04-0056-02

一、建国初期举棋不定的移民政策

在建国初期，美国鼓励接受外来移民，但是接受的数量并不多。这是因为党派和不同地区在关于接受什么样的移民、如何安置、移民对美国社会政治生活会产生何种影响等问题上争论不休，使政府在制定移民政策时举棋不定。华盛顿很重视移民对开发美国的作用，但他理想的移民模式是：比较殷实的中产阶级带上一些契约奴，既有资本，又有劳动力，美国只为他们提供土地。1794年11月15日，他在致约翰·亚当斯的一封信中，进一步阐述了对移民问题的观点： “关于移民，我认为除有用的技术工人和一些特定的及有专长的人以外，其他无需鼓励。整批的移民（我是指整批安置在一处）是否有利，作为一种政策是否合适，大可怀疑。因为迁移后，他们仍保留自己的语言、习惯、准则（或好或坏），但如与我们的人民杂居，他们及其后代将为我们的习惯、准则、法律所同化，简言之，很快即可成为一个民族。”①华盛顿的这个观点贯穿于以后的美国移民政策中，在200多年后的今天，仍然是美国移民政策的基本准则。1789年法国大革命后，一大批法国移民到了美国，他们参与美国的政治活动，还有一些法国的雅各宾党人和1798年爱尔兰反抗英国统治而失败的难民也纷纷来到美国。这些人的到来在联邦党人的眼里是对美国社会的一种威胁，因此要以法律来严惩。1798年，在联邦党人亚当斯任总统的两个月内，就连续制定了《国籍法》、《处理煽动叛乱法》、《处置敌对外侨法》等一批关于驱逐外侨限制移民的联邦法律。

最初来到北美殖民地的外来移民主要不是自由移民。从殖民地时期到独立革命结束时是自由移民和强制移民并存的时期，美利坚合众国成立以来到第一次世界大战前，基本上是相对自由移民时期。第二次世界大战期间，美国一方面逐步放宽了限制移民的政策，开始转向灵活个案处理的政策；另一方面逐步大幅度修改移民限额政策，确立难民和永久性难民政策，完善和加强对非法移民的政策。美国第三任总统托马斯·杰斐逊不反对外来移民，因为他知道，美国要发展，就得依赖于人口的增长，但他不认为什么样的人都适宜于作美国公民，特别是对大规模接受外国移民对美国社会造成的影响顾虑重重。他希望从欧洲获得能教给美国知识的有用的人才，而不需要那些无家可归、游手好闲者。对吸引移民的重要性，特别是对美国工业发展的重大意义，汉密尔顿的认识远远超过其他人。1791年12月5日，他以财政部长的身份向众议院提出了一份具有重大历史意义的《关于制造业的报告》。报告阐述了发展美国制造业的七点意见，其中第四点就是鼓励有技术专长的外国人移居美国。汉密尔顿的建议对美国的早期移民政策影响极大，它为吸引美国资本主义发展所必需的劳动力和先进技术开辟了一条广阔的道路。

二、限制和选择移民时期

随着国内人口增加、经济发展和国力增强，从1882年开始，美国的移民政策发生了显著变化，限制和排斥外来移民的法律相继制订出来。在1882年以前，国会让各州自行处理移民事务，各州可以根据本州的需要，接受或拒绝外来移民。1882年，联邦政府以避免接受“不受欢迎的移民”为由，采取了种种限制移民的措施。1870年，西部22个州会议建议联邦政府成立一个专门机构来保障外来移民的利益，而波士顿、纽约等大商埠的商会和航运部门则反对联邦政府插手。另一方面，美国社会对外来移民日益增加的趋势，滋生了越来越严重的排外情绪，甚至演变成带有种族主义特征的排外行动。美国虽然是个由移民组成的国家，但种族歧视由来已久，老移民排斥新移民，白种移民排斥有色人种移民，已经同化了的移民排斥还没有被同化的移民等，即使在所谓自由移民时期也从未停止过。

1882年5月6日，美国国会通过了第一部以种族歧视为准则的排斥华工法——《关于执行有关华人条约诸规定的法律》。该法规定：“不论是熟练或非熟练的华工以及受雇于矿山的华人，在10年内不准进入美国；凡是非美国出生的华人后裔不得加入美国国籍。”②该法一再延续，1904～1943年，被称为“绝对排华时期”。在此期间，除了毕业后保证回国的留学生外，其他中国移民一律禁止入境，甚至可以任意驱逐在美国定居多年的华人。1924年又通过《移民限额法》，这一法律在美国国会一片防范“黄祸”的叫嚣声中得到贯彻。他们继续排斥亚洲移民，同时把欧洲每年移民总额从1910年的35万人削减为16.4万人。

三、第二次世界大战后美国的移民政策

第二次世界大战中，由于德国和日本成了美国的敌对国，因而在移民政策上也强烈地反映出来。从1940年开始，美国大大放宽了欧洲犹太人入境的限制，使欧洲犹太人大批涌入美国。华人移民也有所松动，1943年12月27日，美国国会应罗斯福的要求，废除了1882～1913年制订的一系列排华法。排华法被取消后，美国每年给中国的移民限额为105人，虽然只是象征性的，但毕竟结束了长达60年的排华史。第二次世界大战后，由于美国的国际地位空前提高，出现了向美国移民的新高潮。从1945年底开始，美国制订了一系列放松移民限额的法律，其中直接反映战争后果的是《战时新娘法》和《美国军人未婚妻法》。1948年和1950年，美国先后两次制订《被迫流亡者法》。根据这项法律，允许自1948年7月1日起两年内接受20.5万被迫流亡者进入美国，1950年又把人数增加到41万多人，在这以后，接纳“难民”成了美国战后移民政策的一大特点。1953年上台的共和党总统艾森豪威尔采取了非限额移民政策。在他任期8年中，有30万非限额移民入境，形成了20世纪20年代以来的又一个移民高潮。非限额移民的对象是政治难民、逃亡者、战争孤儿，重点是“政治难民”。1953年8月7日，美国国会应艾森豪威尔的要求，通过了《难民救济法》，根据此法，美国接纳了因种族、宗教等原因不能返回本国的5000人。

战后美国移民政策的变化，当然不限于《难民救济法》的制订，上世纪50和60年代美国曾通过两个带有全局性的移民法律。一个是1952年的《麦卡伦-沃尔特移民和归化法》，该法是由1798～1952年所颁布的200多个有关移民法的主要精神而汇成的综合性法案。法案继续坚持移民原籍限额制，任何地区每年移民额予以限制，但对有熟练技术的移民给予优先考虑。法案规定一切种族都有移民的资格，但是对当时是殖民地附属国的移民采取了更严格的限制。这个法案由于扩大了拒绝和驱逐外侨的范围，在国会内外引起了激烈争论。另一个是1965年约翰逊总统任内制订的《移民和归化法》，这是美国移民史上最重要的、变化最大的一项法律。该法废除了原来的族籍限额制，改为以国家决定份额，突破了美国移民法的传统格局，亚洲取代欧洲成了主要移民地区。

四、现代美国政府的移民政策

美国接受大量移民也并不是一件好事，历次移民大潮中就有很多非法移民。非法移民对美国来说，是资产，还是负债？是美国纳税人不可缺少的廉价劳动力，还是增加了他们的负担？这是美国朝野人士和社会舆论争论不休的问题。非法移民在美国是一个特殊问题。这类移民数量庞大，且有增无减。对越来越多的非法移民，美国不同的利益集团有不同的态度。需要廉价劳动力的企业主不主张限制非法移民入境；工会组织、失业者和技术性行业则主张制订严格的法律来对付非法移民。卡特政府采取了对一定时期内的非法移民给予合法居住权，而对另一部分则严格限制。到里根政府时期，非法移民问题更加突出，1982年再次提出制订有关非法移民的法律问题。1986年10月17日，国会两院通过了《改革与控制移民法》，这是自1952年以来美国制订的对非法移民处理最严厉的法律。当然，实施这项法案并不意味着美国放弃从外国吸引人才的移民政策。

五、余论

移民充实了美国的劳动力，带来先进技术，扩大国内市场，丰富了美国文化，促进美国现代化进程等。美利坚民族的主体是由移民构成的，进而构建了合众国的本体。在美国独立战争中，移民发挥了极为重要的作用，正是他们的不畏牺牲精神才赢得了美利坚合众国的成立。在美国内战中，移民又一次挽救了这个国家，他们支持统一，支持林肯，投入、反奴隶制的斗争中。在日后的历次科技革命中，不可胜数的著名人士为美国带来的无形资产难以估算。

大量移民对美国也并非完全是好事，尤其是那些非法移民。外来移民与本国居民争夺工作岗位，大量无业游民带来巨大社会问题等，这些是导致美国政府数次限制移民的主要原因。美国政府相对应采取的一系列移民政策构成一个独立的移民法体系，成为美国政治中的一个特征，移民法改革也成为美国政治中的一个热点。