关于加快生产安全应急救援体系建设若干问题的探讨(上)

近年来，一些地方、部门在进行重特大生产安全事故应急救援时存在的指挥不灵、处置不当、不及时而导致事故事态扩大、损失加重等问题，引起了各级领导的高度重视和社会各界的广泛关注。尽快建立生产安全应急救援体系不仅已成为各级各部门的共识和全社会的期待，也成为各级政府搞好安全生产工作、提高处置和应对重特大生产安全事故能力必须解决的一个重要课题。目前，我国一些地方、部门在建立生产安全应急救援体系上做了一些工作，也取得一定的成效，但由于多方面的原因，生产安全应急救援体系建设在理论上还有许多问题并没有进行深入的研究，在实践上也还存在基础不扎实，体系可操作性、灵活性、有效性还不够等多方面的问题。因此，有必要对生产安全应急救援体系建设的相关问题进行必要的研究和探讨。

一、加快生产安全应急救援体系建设的必要性

（一）加快生产安全应急救援体系建设是构建完整的安全生产工作体系的重要组成部分。从安全生产相关的要素看，安全生产是一个非常复杂的开放系统，系统论的观点认为，一个系统通常必须具备三个方面的特征：一是有两个以上的构成要素（或子系统）；二是要素（或子系统）相互间必须有联系；三是要素（或子系统）之间的联系及作用会产生特定的功能。人、机、环境是安全生产所涉及的三个最基本要素，而对人、机、环境三要素进行组合、配置及运行控制等而形成的管理，实际上是安全生产的第四个要素，因为只有靠管理维系并在一定管理水平的条件下，人、机、环境三者才有可能处于和谐、匹配的状态，即保持安全生产的常态，反之则相反。安全生产过程既包含着对人、机、环境三者组合、配置、运行、协调、反馈等内容，也包含着对因人、机、环境三个要素间任意两者甚至三者不匹配、不和谐而引发的风险的控制与危险状态的化解及消除，使潜在的风险及现存的危险状态对个人、单位乃至整个社会正常运行的冲击与损害降低到尽可能小的程度。因此，在安全生产的四个要素中，应急救援直接体现为“管理”这一要素的基本功能、手段及作用形式之一，对潜在风险的控制与危险状态的化解及消除则构成其主要工作内容，应急救援体系则表现为保证和发挥“管理”要素作用的必要载体和支撑条件。从安全生产体系的构成部分分析，无论是一个国家或地区，还是一个生产经营单位，安全生产工作包含着众多的环节，保证每个环节正常运行及各环节之间合理衔接所形成的工作体系含有多个子系统，按其所发挥的功能分类，主要有组织与管理体系、预防控制体系、法律法规体系、执法及监督体系、应急求援体系、信息与技术支撑体系、社会服务体系等等，每一个体系统之间相互关联、相互作用，应急救援系是其中不可缺少的一个重要组成部分，是保证整个安全生产工作体系正常运行不可缺少的关键性环节之一。

（二）加快生产安全应急救援体系建设是各级政府必须履行的安全生产法定职责之一。从西方一些市场经济发达国家或地区的情况看，政府职能作用的领域有着较为严格和明确的限定，但安全生产因为关系国家利益及社会利益，往往是政府必须管理好的重要社会事务之一，这是因为在市场经济条件下，安全生产工作属于“市场机制失灵”的领域，必须通过政府进行强有力的干预如完善的立法、严格的监督和有效的执法等，使作为安全生产责任主体的生产经营单位认真遵守和执行国家安全生产的法律法规，落实安全生产的各项保障制度，规范自身的安全生产行为。因此，从这一意义上说，抓好安全生产、确保一个国家或地区经济发展、社会稳定及人民安居乐业所需的安全生产环境，是一个负责任的政府必须提供的“公共产品”之一，属于政府进行市场监管、社会管理和公共服务的职能。应急救援作为安全生产的一个环节，是整个安全生产宏观层面一项极为重要的内容。抓好应急救援体系的建设，既是抓好安全生产工作的重要方面，也是政府必须履行好的一项重要法定职责，有关法律法规对此作了明确的规定，《安全生产法》第六十八条规定“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域特大事故应急救援预案，建立应急救援体系”，《国务院关于进一步加强安全生产工作的规定》则要求“加快全国生产安全应急救援体系建设，尽快建立国家安全生产应急救援指挥中心……”因此，政府及其有关部门必须将生产安全应急救援体系的建设作为防范事故、控制风险、减少损失，提高安全生产工作总体水平的重要内容与举措，主动作为、有所作为。

（三）加快应急救援体系建设是各级政府提高处置及应对重特大生产安全事故与紧急情况能力的迫切要求。应急救援要求高、情况极为复杂，涉及众多的部门、人员，涉及各种要素的组合，如何对各相关部门进行有效的协调，对大量人员进行有序的组织，对各种要素进行科学的调配，是政府组织协调能力的综合反映，也是对政府管理公共事务能力、处置危机能力、甚至是执政能力的全面考验。当前我国经济发展总体上已进入工业化的快速阶段，但经济结构、社会结构正发生巨大变动，人们的价值取向也开始出现分化，经济发展在地区间行业间不平衡，经济发展与社会事业不够协调的问题仍较突出，今后很长一段时间内，我国的生产安全事故仍将处于多发的阶段，特别是由于经济相对落后甚相当部分经济发达的地区也还存在不少高风险企业、技术落后企业、安全生产条件较差的企业、从业人员素质较低的企业，生产安全事故甚至重特大生产安全事故在某一时期、某一行业、某一地间仍然可能多发，在我国经济日益融入国际经济秩序的背景下，任何一起重特大安全事故的发生都有可能成为引发其他社会问题的导火索，都有可能成为一些国家攻击我国人权状况的借口，最终对我国的发展和社会稳定产生影响。美国、日本、欧盟等许多国家或地区十分重视建立完善的应急救援体系及机制，在处置重特大事件（事故）及紧急情况时处于较为主动的地位，政府应对及处理危机的能力总体上较强，效果较好。按照党的十六大通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》关于“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求，加快建立生产安全应急救援体系，可以使政府开展应急救援工作更为迅速、有效，将重特大生产安全事故的损失及其负面影响降低到尽可能低的程度。

（四）加快应急救援体系建设是遏制事故事态扩大、减少事故损失的重要条件。有备才能无患，应急救援是控制生产安全事故事态扩大及损失增加的最后一道“防线”，这一“防线”把得住，大事故可以化为小事故或将事故损失控制在一定范围内，反之，小事故则可能变为大事故甚至是灾难性的事故，小损失可能变为大损失甚至是巨大损失。近年来，我国一些地方在事故发生后因缺乏有效的应急救援预案、应急救援不及时而导致损失扩大的情况还相当多，最为典型的是2003年12月23日重庆开县境内的中国石油天然气集团公司川东北气矿罗家16号井井喷事故，该起事故造成243人中毒死亡，6.5万人逃离家园，直接经济损失9000多万元。究其原因，除了有关人员违规违章操作、有关方面管理不到位外，没有可行的应急救援预案、现场应急处置措施不及时、应急救援机制不健全则是重要的原因，从整个事故发生的过程可以非常清楚地看出这一点，罗家16号井位于开县商桥镇晓阳村范围内，2003年5月23日开钻，12月23日21时55分左右发生井喷，由于川东北气矿没有制定事故应急预案，井喷发生后现场作业人员未能采取措施实施放喷管点火，大量含有硫化氢的天然气喷出扩散，导致周围区域空气中有毒气体含量急速升高。而在事故发生后，16号井的钻井队及川东北气矿并没有立即将事故情况及应急要求通报当地政府，而是按自己的条条层层上报，再由四川石油管理局向重庆市政府及有关部门通报，接着再从重庆市政府层层将事故情况通知至高桥镇政府，延误了当地居民的疏散。直到12月24日16时左右即事故发生后的18个小时左右，有关方面才对井喷口实施放喷管点小，空气中的有毒气体含量才逐步减少，26日实施压井，27日压井成功。如果这起事故有预案，现场能及时采取处置措施，或及时通知矿井附件居民疏散，事故的损失可能大为减少。因此，加快应急救援体系建设是政府及有关部门、生产经营单位掌握应急救援主动权，有效降低事故损失的重要手段和条件。

（五）加快应急救援体系建设是建立社会稳定机制、确保社会有序和谐运行的重要基础。生产安全事故对于社会经济生活的影响是多方面的，首先，生产安全事故所造成的人员伤亡不仅是对人力资本的损害，更使一部分家庭由此陷入极度痛苦之中，个别人甚至因此对生活、对社会失去信心而出现极端行为，对自己、对他人、对社会的利益造成损害。其次是生产安全事故本身造成的直接经济损失，实际上是对现有社会财富总量的直接扣除，直接导致可创造社会财富的资本总量的减少，同时增大了经济发展的“机会成本”，使一个国家或地区或单位的经济发展能力、发展潜力严重受挫。再次是生产安全事故所造成的间接经济损失，使一个地方、单位用于经济发展的可投入资源相对减少，对经济增长潜力产生无形的损害。而上述三个方面共同作用的结果集中表现为对社会经济正常运行及社会秩序稳定具有一种放大或成倍的“冲击效应”，甚至可能对执政基础产生影响。一个成熟、负责任的政府应该将这种“冲击效应”对整个社会可能产生的影响范围缩到最小、影响程度降到最低。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将“构建社会主义和谐社会的能力”作为执政能力建设的重要内容，强调“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置……”，“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反映灵敏、运转高效的应急机制……”。建立生产安全应急救援体系则是整个社会应急机制的重要组成部分，因此，政府在安全生产工作方面，除了抓好预防、确定主体、强化监管、加强宣传教育等外，建立应急救援体系、搞好特大事故应急救援也是极为重要的方面，这可以对生产安全事故的社会影响进行一定的“缓冲”、“减震”，从而保持整个社会的和谐有序和稳定运行。

二、生产安全应急救援体系的主要特征及功能

从生产安全应急救援体系的构成要素及各要素之间的相互关系分析，一个完善的生产安全应急救援体系应当具备以下五个方面的主要特征：

1．构成要素的多元性。生产安全应急救援体系是一个由多种要素构成的系统。从其涉及的主体看，具有明确的多层次性，即在整个生产安全应急救援体系中，各级政府、各有关部门、各有关单位、各种有关的人群所必须履行的职责及承担的义务虽然不一样的，所能发挥的作用也各不相同，但都是构成应急救援体系正常运行所不可或缺的。从各功能要素看，具有明显的多样性，包括了有形要素和无形要素，有形要素主要是指构成并维系整个体系运行所需的人、财、物等，无形要素则是指对整个体系运行起到“ 灵魂”和“神经中枢”作用的法律法规、政策措施、管理制度、响应程序、信息系统、运行机制等因素。从体系构架的组成部分看，则具有一定的规则性，即整个体系中的各种要素依据一定的规则构成具有其相对独特功能的子系统，各子系统再依据一定的规则构成整个应急救援体系的总体框架，包括组织指挥系统、预案系统、机制运行系统、法制政策系统及支持保障系统等。

2．要素组合的复杂性。应急救援是一项难度很大、牵涉面很广的复杂工作。应急救援体系必须面对并适应以下几个方面的复杂情况：一是风险产生的不确性，即应急救援体系要针对的风险是某一种或几种特定的风险如火灾、爆炸、车祸等，但这种风险何时变成现实的危险、触发因素是什么、涉及的范围多大、损失多少等等是难以事先准确预知的；二是重大紧急情况的突发性，即生产安全方面的重大紧急情况在哪个地区、行业、单位、时间出现，具有不可估计的偶然性；三是事故类别的多样性，即引发生产安全事故的原因是多方面的，事故的类别及后果、影响也是多种多样的；四是要素相互作用引发结果的不可预见性，特别是在进行特大生产安全事故的应急救援时，一个环节工作的失误可能引发下一环节甚至整个应急救援工作的失误，一个事故处置不及时或处置不当可能引发另一个事故甚至是一串事故，一个部门工作脱节可能导致另一个部门工作的脱节甚至使众多部门的工作出现脱节等等。但这些失误、脱节或处置不当时情况是否发生、何时发生，并无法事先清楚等。而生产安全应急救援体系的建设、预案的制定、处置措施的设定等则必须充分考虑方方面面的因素和各种可能的情况。

3、运行作用的目的性。即整个生产安全应急救援体系要素选择、功能配置、系统组合、应急预案、救援措施等都要有具体的目标和明确的要求，不能为建立体系而建立体系。一般来说，这一目的性充分地体现于以下方面：一是应急救援体系覆盖及作用区域或范围应明确，所针对的行业的风险、事故种类或紧急情况也应大致是明确的，以保证整个体系运行的有效性；二是构成应急救援体系组成部分的组织指挥系统应有其特定的职责及权限规定，相关功能部门应有明确的职责要求及工作评价标准，所选择的人员应经过专门的训练和教育、具备与应急救援活动相适应的知识、能力与技能，所购置的设施、装备应具备相应的功能并能有效发挥作用。三是应急救援体系的预案、紧急处置措施、响应程序等应是有针对性的、具体的、有目的，不能笼统、含糊不清、无的放矢；四是有关社会力量的动员应是有目的、明确和及时的，即在应急救援活动中对涉及社会、公众力量的动员应尽可能限制在特定的群体、一定的区域范围，而且其要求必须准确、明确、及时、简单、易行。

4、体系运行的整体性。整体性是生产安全应急救援体系运行并发挥作用的目标之一，也是整个社会对应急救援体系运行提出的基本要求之一。生产安全应急救援体系及应急救援活动都必须占用和耗费一定数量的资源，为使这些资源的每一个单位都能发挥其应有的作用，应急救援的体系运行必须做到以下的方面：一是要素之间必须匹配，通过要素的匹配，使要素结合的效用发挥得最大 ；二是上下级政府之间必须协调，即各级政府之间的应急救援体系及应急救援活动应相互协调，不能相互脱节；三是部门之间必须配合，即应急救援体系及应急救援活动中的各部门均有不同的职责、发挥不同的功能作用，应当做到各负其职、各司其职，同时要密切配合，相互补台，消除空白；四是企业内外必须衔接，即企业的应急救援预案及应急救援工作应和政府及有关部门的应急救援预案及应急救援工作合理有机地衔接，确保整个应急救援活动的统一协调及高效。通过上述几方面，使得应急救援要素在运行中的组合达到“1+1＞2”的效果，确保各种要素功能的搭配及所能发挥的效果最好、效率最高、效能最优。

5、体系发展的适应性。应急救援体系是整个安全生产工作体系的重要组成部分，其建立、完善受制于某一时期某一国家或地区的经济、科技发展水平，某一时期被认为是先进、完善、有效的应急救援体系可能随着政治、经济、科技社会和的发展而显得不适应，因此，应急救援体系的自身必须具有相当强的适应性，以适应各级党委、政府对安全生产的新要求、新部署，适应国民经济发展和社会进步带来的新情况，适应安全生产工作面临的新问题，适应安全生产科技发展的新趋势，适应各类风险、事故、紧急情况应急救援可能出现的新变化等。系统发展的适应性就表现为整个应急救援体系能根据所面临的形势、依据的条件、所处的环境等，对自身的目标定位、系统构成、功能设计、运行机制、应对措施等进行及时、恰当和有效的调整与完善，从而使整个生产安全应急救援体系定位更准确、功能更完善、构成更合理、运行更顺畅、应对措施更有效。

从整个应急救援体系运行及应急救援的过程分析，一个完善的生产安全应急救援体系必须具备以下方面的主要功能：

1．预防功能。预防功能是生产安全应急救援体系的基本功能之一，这一功能集中表现在三个方面：一是对面临的风险进行预测和分析，主要包括通过各种数据的收集、整理、加工，对某一地区、行业面临及存在的风险、影响因素及变化状况进行系统全面的分析，并提出有关的建议意见，为应急救援的决策指挥系统进行决策提供参考；二是对所监控的重大危险源进行有效的预警与监控，通过建立重大危险源数据库和经常性检查，对相关区域、行业或单位重大危险源的分布、基本性质、应急措施、变化情况、可能出现的危险等进行预警，实施动态监控，必要时预警信息，做到心中有数；三是相关应急措施、人员及物资装备的预备，即通过组织必要的演练、有效的预警，针对本地区、行业或单位可能出现的风险、事故，制定周密具体可行的应对措施，并使投入应急救援活动的装备、人员处于随时可调用的状态，真正立足应对、掌握主动。

2、组织功能。组织功能是生产安全应急救援体系的中枢功能，对整个体系的运行情况起着关键性的作用。这一功能主要体现在六个方面：一是组织决策，即根据事故或紧急情况的类别、级别等，提出启动应急救援预案、开展应急救援活动的决定，并对应急救援过程中的重大问题行使决策及指挥权；二是组织要素，即依据应急救援有关法律法规的规定和权限，组织调集应急救援活动所需要的人力、物力及财力，确保救援活动正常开展；三是组织抢救，即将参与救援的人力、物力、财力及时合理地投入事故或紧急情况的抢救，并由有关方面成立的现场应急指挥机构行使现场抢救指挥权；四是组织动员社会力量；五是组织对应急救援体系的修订与完善；六是组织必要的应急救援演练。

3、控制功能。控制功能是生产安全应急救援体系的核心功能，其目标是控制事故或紧急情况事态的扩大，控制事故或紧急情况影响范围及程度的扩大，控制事故损失的增加。主要表现为：一是对整个应急救援活动的全过程、各环节、各方面及其影响因素进行全面的分析与控制，确保应急救援活动有序、有效。二是对应急救援所采取的各项措施、办法及其效果等进行监督与评估，确保措施到位；三是对有关部门职责履行情况进行检查监督，对部门之间配合上存在的问题进行协调；四是对事故的现场实施必要的监控和有效的保护，在出现突况时进行果断的处置，确保参与抢救人员及现场的安全。总之，要通过有效的控制，使应急救援活动以最有力的措施、最合理的投入、最及时的保障、最小的代价、求得最好的效果。

4、保障功能。保障功能是生产安全应急救援正常运行的基础功能。主要表现在以下方面：一是为应急救援活动得以有效开展提供支撑条件，即为事故的应急救援提供最必须、最直接、最关键和最有力的手段与条件，如设施设备保障、技术方面的保障、及时的医疗保障和有力的后勤保障等；二是为应急救援活动提供相应的辅助条件与手段，如信息保障，通讯保障等；三是为应急救援活动的正常进行提供较好的外部环境保障，如治安保障、环境保障、交通方面的保障等等。通过上述三个层次的保障，确保生产安全应急救援体系的组织功能、控制功能的全面实现。

5、反馈功能。反馈功能是生产安全应急救援体系运行的一个必备功能，从静态的角度看，它是一个应急救援过程的最后环节，但从动态的角度看，它又是众多应急救援过程循环的起始环节。反馈功能主要体现在三个层面：一是对应急救援激动本身情况的反馈，即将事故或紧急情况发生的原因、抢救的经过、采取的措施、主要经验教训、存在的问题以及有关的建议向政府及有关部门报告；二是对整个应急救援体系启动后运行情况的反馈，包括预案启动、应急措施运用、各方面各环节配合情况、主要经验教训、存在的问题及有关建议等内容进行总结，并向政府及有关部门报告，为进行应急救援体系的完善作准备；三是将应急救援的情况及时向社会反馈，即通过建立正常的机制、渠道、形式及时向社会及公众特大事故应急救援的有关情况，增进全社会及公众对于应急救援工作的了解、支持和配合。

三、我国生产安全应急救援体系建设的基本现状分析

对生产安全应急救体系建设现状进行必要的分析是进一步加快应急救援体系建设的重要基础工作之一。总体上看，我国生产安全应急救体系建设正处于起步和基础阶段，各级各部门对建立应急救援体系的重要性、必要性已达成共识，相关的工作也逐步开始启动，如有关部门正在筹建国家应急救援指挥中心，建立特大事故应急救援工作总结备案制度，各级政府、各有关部门、单位纷纷制定了本地区、本行业或本单位的应急救援预案，应急救援的有关立法工作正着手开展，不少地方、部门加强了应急救援队伍建设等等，这些工作有力地推动了生产安全事故应急救援工作的开展，在减少事故损失等方面发挥了一定的作用。但由于多方面的原因，我国在生产安全应急救援体系建设上还存在不少问题，主要有：

（一）对应急救体系建设重要性、迫切性认识没有真正到位。由于理论上对应急救援的有关问题没有加以深入的研究，加上应急救援体系在整个安全生产工作中的重要作用也还没有充分显示出来，一些地方政府及部门、单位对加快应急救援体系建设的重要性、必要性的认识并未完全真正到位，主要表现：一是没有将应急救援体系建设作为强化安全生产工作的一项重要内容、作为健全安全生产工作体系重要组成部分、作为自己必须履行的安全生产法定职责加以重视，加以研究，加以规划。特别是应急救援体系建设需要投入大量的人力、物力、财力，一些地方政府常以财政困难为由，暂不考虑生产安全应急救援体系建设，没有将生产安全事故应急救援体系建设问题摆上领导的重要议事日程，有些地方则将事故应急救援活动与应急救援体系之间的关系隔裂开来，要求有关方面搞好应急救援活动，但不研究、重视应急救援体系建设。二是将重特大事故应急救援预案的制定等同于生产安全应急救援体系的建设，不了解应急救援体系与应急预案的内在关系，认为应急救援预案和应急救援体系都是为了搞好应急救援活动，两者存在重复，存在“重预案制定，轻体系建设”的现象。三是舍不得投入。认为特大生产安全事故并不是经常发生的，用于生产安全应急救援体系建设并维持这一体系运行的费用很大，又不可能产生明显的效果，为应对一些仅仅是可能发生的特大生产安全事故而投入大量的资金搞应急救援体系建设不合算、不值得。四是对应救援体系建设的复杂性认识不足，认为应急救援体系建设是安全生产监管部门一家的事情、是一件简单的事情，没有明确相关的政府领导负责牵头并组织有关部门的力量共同研究承担，安全监管部门对应急救援体系建设的意见难免存在“一家之言”，在应急救援体系建设工作的规则上则存在 “孤掌难鸣”的现象。因此，认识上的不到位是目前一些地方生产安全应急救援体系建设得不到应有重视、推进步伐缓慢的深层次原因之一。

（二）与应急救援体系建设相关的立法工作较为滞后。立法是应急救援体系建设的先行基础，西方一些发达国家往往通过较为完善和全面的立法，将特大生产安全事故的应急救援体系建设及应急救援工作纳入整个国家危机处置的有机和重要组成部分。而从我国的情况看，与生产安全事故应急救援体系建设及应急救援工作有关的立法总体上显得较为滞后，我国的《宪法》中第八十条中规定了进入紧急状态的有关内容，但目前全国还没有一部专门调整因重大自然灾害、社会灾害、特大生产安全事故等引发的紧急状态的法律，《安全生产法》第六十八条关于“县级以上地方各级人民政府应组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系”的规定，也只是一般原则的规定，还缺少配套、具体和可操作的法规或规章，应急救援体系建设的目标方针、基本原则、管理体制、运行机制、应急救援机构的权责义务、应急救援响应程序、应急救援预案的制定管理与演练、应急救援物资装备经费保障、社会应急救援力量动员、信息等等缺乏明确的指南和有效的依据。可以说，立法相对滞后的状况是导致应急救援体系建设及应急救援活动工作总体上还处于较低层次、较低水平的重要原因之一。

（三）应急救援运行机制不顺。应急救援运行机制是保证整个应急救援体系正常运行并发挥应有作用的基本前提，从一些特大事故应急救援工作的情况看，应急救援运行机制不顺的问题较为突出，主要表现在：一是统一的应急救援领导机制未形成。日前全国还没有明确对应急救援体系建设进行规划、指导及对应急救援工作进行统一协调管理的机构，应急救援体系建设缺乏可行、统一、科学的规划，相关的法律法规建设没有统筹考虑，应急救援体系的框架指导意见也还没有出台。各级各有关部门在进行应急救援体系建设时没有办法充分考虑应急救援工作运转的统一要求及整体效率，只能从各自的利益出发，各行其是，自成体系，在进行一些涉及两个以地区、部门或单位的特大生产安全事故应急救援时往往可能出现调不动、请不动、指挥不灵、运转不灵等问题。二是应急救援协作配合机制没建立。我国有限的应急救援力量、资源较为分散，分别隶属于多个相对独立、相对自成体系的相关部门，如火灾、矿山、海上援救、建设工程、航空事故等应急救援力量的指挥、调度权归相关部门，力量的使用基本上也限于这些部门所监管领域内发生的重特大事故或紧急情况，即使在出现跨地区或跨行业的特大事故或紧急情况时，由于应急救援的整体协作机制未形成，在有关政策特别是补偿政策不明确的情况下，出于各自利益及其自身财力和人员安全的考虑，一些部门的应急救援力量往往难以及时调度并投入到位，也难以在应急救援统一的指挥框架体系下密切配合、迅速整合、共同协作，甚至可能出现“见死不救”的现象。三是应急救援投入保障机制不健全。由于国家还没有就应急救援体系建设所涉及的要素投入作出明确的规定，现有分散于各级、各部门的应急救援力量在人员、资金、装备、设施、训练等方面差异非常大，应急救援能力、水平也参差不齐，相当部分地方、部门的应急救援组织人手紧、经费缺、装备设施差、训练少，在出现特大生产安全事故或紧急情况时，也难以进行正常及有效的应急救援。四是应急救援的信息披露机制不正常。对一些在一定范围内有效大影响的重特大事故或紧急情况及其应急救援进展情况等与社会及公众利益密切相关的重要信息，也还没有明确正常、公开、全面、合理的披露渠道、方式及时限要求，因信息披露不及时、不充分而引发的一些议论、评论、猜测甚至个别，影响了社会的安定、稳定，最终又不利于应急救援工作的正常开展。五是应急救援的社会动员机制没形成。对于社会有关方面及社会公众动员的没有明确的规定，社会公众的灾难意识较差，缺乏必要的应急救援知识与技能，应急救援工作中社会力量的动员难、调用难、配合难。

（四）应急救援预案不完善不可行的问题较为普遍。应急救援预案是确保应急救援体系正常运行及应急救援工作有效开展的重要条件之一。目前一些政府及其相关部门、生产经营单位所编制的应急预案不完善不可行的问题较为突出，主要表现：一是一些地方政府及其有关部门、生产经营单位的领导对编制重特大事故应急救援预案的目的性不了解，没有认真对待预案的编制，认为编制预案只是为了应付检查，不是为了开展应急救援；二是国家有关方面还没有就相关类别的特大生产安全事故及紧急情况应急预案制定并公布可行、有针对性的框架指导意见，一些地方、部门、生产经营单位编制的应急预案，过于简单，要素不全，如有的预案没有指挥机构、预案中涉及的相关部门及有关人员的职责、工作要求不明确、没有应急力量及装备情况、没有响应程序、没有经费保障、没有演练要求等等。不少预案没有针对性，没有就地本、本部门或本单位存在的风险或可能发生的事故种类及其危害程度、影响范围加以分析、评估，而是将所有事故种类并排罗列在一起，不加区分地提出一些笼统、模糊的处置要求和一些实际上并不可行、不具体的处置措施等，这样的应急预案在发生事故或紧急情况时是难以真正发挥作用的。三是各级各有关部门的应急救援预案存在不衔接、不配套的问题，一些地方、部门、生产经营单位所制定的应急预案没有考虑到各自应有的层次及其功能，没有考虑到应急救援工作中各级、有关部门、单位相互配合协作的因素，政府层面上的预案上下不够衔接，没有做到下一级比上一级更具体，存在一级套一级、上下一般粗的现象；部门层面上的预案没有考虑到各自功能的搭配、协作及整合，不同部门之间的预案不配套；生产经营单位层面的预案不够具体，没有考虑场内应急预案与场外应急预案的有机配合问题。四是不少地方、部门、企业的预案没有进行必要的演练，没有根据新的情况进行及时修订、完善，预案本身可能成一纸空文，应急救援也只是“纸上谈兵”。

（五）重大危险源的普查登记及监控管理基础薄弱。重大危险的普查、登记及监控是生产安全应急救援体系建设的重要基础，但这一工作的开展上还面临不少问题和困难：一是对搞好重大危险源的普查、登记、申报及监控工作的认识存在偏差。由于历史等方面的原因，一些危险化学品生产企业在选点布局时难以充分考虑到城市的发展速度和发展趋势，在城市发展步伐加快后，许多危险化学品生产企业处于城区中心，成为影响城市发展的重大危险源，但如果按规定进行重大危险源的登记或公布，很可能在一定范围一定时期影响城市某些地段、地块的开发价格，有个别地方的领导便以进行重大危险源的公布会影响投资环境、影响发展为由，采取“讳疾忌疾”办法，不太支持有关部门进行重大危险源的普查、登记及公布。二是重大危险源范围不够明确，进行重大危险源普查、登记、申报及监控的相关法律、法规不尽完善，也得不到很好的贯彻落实，重大危险普查登记申报的相关工作进展缓慢。三是重大危险源普查、登记、及监控工作的投入没有保障。由于重大危险源并不就直接等于重大事故隐患，也不一定会在短期发生事故，搞好重大危险源的普查、登记及监控工作更多地是一种带有预防性质的工作，开展这一工作所需的人力、物力、财力很难得到充分的保证，加之作为重大危险源普查、登记、申报主体的企业还没有真正履行好《安全生产法》等法律法规所规定的义务。因此，作为建立应急救援体系基础工作之一的重大危险源数据库至今尚未建立，各级政府及有关部门对于本级行政域内重大危险源的区域、行业、企业分布情况不明、心中无数，这在很大程度上影响了国家有关方面对于整个安全生产基础、运行态势及可能走势的判断，也影响了各级政府对于建立应急救援体系紧迫性和重要性的判断。