完善立法 促进消费和谐

消费者权益保护与构建社会主义和谐社会有着十分密切的关系，“和谐消费”是和谐社会的一个重要组成部分。消费者权益能否得到充分保护，是检验我国市场经济是否成熟，社会是否和谐的一个很重要的标准。在新形势下，如何消除消费领域中的不和谐因素，解决消费者在维权过程中遇到的难题，通过实现“和谐消费”为构建社会主义和谐社会服务，是摆在我们面前的一个重要任务与课题。

随着我国经济社会的发展和公众生活水平的不断提高，目前我国消费领域和谐是主流，但侵害消费者权益的问题仍然较为突出，有些问题还相当严重。如食品安全问题严重；虚假广告误导消费；假冒伪劣农资坑农害农；垄断行业损害消费者权益；消费欺诈与网络消费陷阱诸多；服务行业不够规范；显失公平的格式合同现象仍很突出等。存在这些问题的原因是多方面的，既有各级政府对消费者权益保护工作的重视、领导、督促力度不够的问题，也有保护消费者权益的法律法规需要进一步完善的问题，特别是一些新型消费领域缺乏应有的质量标准；既有经营者的自律意识和信用缺失的问题，又有社会对消费教育和指导工作关注不够，消费者缺乏应有的消费知识和维权意识问题。

完善法律体系

笔者认为，现行的《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消法》）实施13年来，在解决消费权益纠纷、打击侵权违法行为等方面发挥了很大作用。但是还存在着一些突出问题。

关于维权途径问题。维权途径是保护消费者权益的关键问题。而现行《消法》为消费者提供的5种途径都不能有效地发挥作用。一是与经营者协商和解。由于经营者的自律意识较差，信用意识缺失，此尚难成为一条主要的途径；二是请求消费者协会调解。由于消协受职能限制，对消费纠纷只能运用调解手段解决，缺乏强制力的保证；三是向有关行政机关申诉。因行政机关只能通过行政调解，也无强制执行的权力；四是根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机关仲裁。该途径受双方需要有达成的仲裁协议的前提限制，客观上很难做到；五是向人民法院提讼。司法保护理应是最有效的，但其也未能起到消费者权益保护最后防线的作用。因为在现实生活中，除严重侵害消费者权益的情况外，大量发生的还是小额消费纠纷。在小额消费纠纷中，消费者与实力雄厚、深谙商品与服务知识的商家相比，往往处于弱者地位。例如，消费者在和投诉中支出的费用都是由自己预付的，而商家的诉讼费用却可以列入经营成本；消费者为了讨回“小额的公道”，有可能影响自己的工作和生活，而商家却可以从容地委托律师与消费者展开持久战。此外，损害赔偿的鉴定机构过少、费用过高；诉讼程序费时、费事、费钱，而且结果具有不确定性。这些都是维权过程中非常实际的问题。因此实践中往往是协商不欢而散，申诉久拖不决，仲裁没有依据，诉讼筋疲力尽，最终消费者自认倒霉，从而助长了经营者更加肆意妄为。

关于举证责任和费用问题。《消法》中对于发生消费纠纷时的举证责任没有做专门的规定，是按照消费纠纷属于民事纠纷的推论，实行“谁主张，谁举证”的举证原则。但是，消费纠纷与一般民事纠纷具有差异性，即消费者在消费纠纷中处于弱者的地位，而高额的检测费用往往超过了纠纷商品本身的价值，使很多消费者望而却步，直至最终放弃。

关于惩罚性赔偿和补偿性赔偿问题。首先，《消法》第49条规定了在经营者存在欺诈行为的前提下，应该对消费者的损失给予双倍赔偿。这个双倍赔偿体现了惩罚性赔偿的理念，但这一规定的适用范围从目前来看明显过于狭窄，局限性很大，只适用于经营者有主观故意的欺诈行为。这在法律认定上本身就存在一定的难度，且在认定时很容易形成扯皮的局面。而对于消费者使用商品或服务所导致的人身损害和之外的财产损失，只适用第41条补偿性赔偿的规定。即在确定具体赔偿数额时，仍是按照被侵权人的直接损失计算，不能真正补偿受害方所耗时间、金钱、精力等全部间接损失。这种补偿性赔偿制度由于其低额度的所谓“等价性”，对实力殷实的经营者很难发挥其应有的制裁作用。其次，惩罚性赔偿额度被锁定在“消费者购买商品或服务价格的两倍”，标准过低。

关于行政保护体制与行政执法手段的问题。《消法》行政保护中有制定保护措施，调解纠纷和查处案件3个方面。但实际操作中会出现很多矛盾。如各部门职责交叉，分工不够明确，主次难分，易出现执法的真空与模糊地带；受理申诉的职责和处罚的职责不同属一个部门，客观上减弱了打击违法行为的力度。执法措施是行政机关执法到位的保障，现行《消法》缺乏对执法措施的明确规定，特别是对一些性质恶劣、影响面大的重大案件，如没有专门的具体措施是无法查处的。

改革管理体制

针对以上问题，笔者建议，要建立适合消费纠纷特点的诉讼制度。目前在消费纠纷中主要是小额消费纠纷和群体性诉讼，尤其在旅游服务、商品房、物业和某些公益服务领域中，群体诉讼又有增长的趋势。应积极探索灵活和便捷的诉讼方式，如在各级法院中设立小额争议法庭或巡回法庭，简化诉讼程序，在《消法》中增加有关小额消费纠纷与群体诉讼的争议解决内容条款。改革民事诉讼制度，引入公益诉讼制度，赋予消费者协会和有关行政执法机关代表消费者和国家利益提讼的职权。

确立体现弱者的举证责任倒置制度。举证责任倒置制度是与“谁主张、谁举证”相对应的，即当消费者因商品质量问题提出赔偿请求的主张时，消费者的举证责任仅仅是提供购买商品的有效凭证与存在缺陷的商品，如经营者对此有异议，应由经营者负责检测，一旦经营者侵权情况属实，则检测费用应由经营者承担。目前部分省市的地方法规已经对此进行了修改，《消法》也应对此尽快做出修改。

降低消费者维权成本，增强消费者维护合法权益的信心和动力。一是设立侵权最低赔偿金。尽快将最低赔偿金制度纳入法律体系，制度要体现对消费者有保障性，对侵权者有惩戒性，对其他经营者有警示性。二是增强对受害方的补偿性赔偿和加害方的受罚力度。加大企业的违法成本，追究违法企业的民事和刑事责任，不仅要没收全部违法所得，还要将违法企业罚得倾家荡产。如台湾地区对假冒伪劣商品罚款相当于销售价格的500至1500倍，这就使铤而走险者不得不三思而行。三是严格直接损失赔偿，明确规定间接损失赔偿。

创新维权方式。如仲裁委员会可以在消费者协会内部设立办事机构，负责消费争议仲裁案件的日常受理工作。仲裁委员会可以制定小额消费纠纷仲裁规则，由仲裁员组庭实行简便程序审理，免收或优惠收取仲裁费等。

建立消费者权益保护工作的综合协调机制。在行政监管上，要解决好几个部门都管又都不管和管不好的问题，应建立更加有效的消费者权益保护体系，进一步明确规定各行政部门的分工和各项具体职责，在法律条文中明确赋予各行政执法部门的执法手段。

改革现行消费者协会的管理体制。消费者协会是特殊的社团法人组织，它不同于其他的商会、协会与学会，它的任务是维护以消费者为主体的相对弱者的权益，约束以经销企业为主体的相对强者的行为，解决可能危害社会的突发性和群体性等各类纠纷，维护公平、公正的市场秩序，促进社会和谐。它所履行的职能带有最强的社会性、群体性和服务性，而现行体制不能很好地适应这种特殊职能的需要，其名称也易混同于一般的行业协会，从而限制了其社会公信力的发挥。由于消协大部分挂靠在工商局，削弱了其作为法定组织的独立性，难以协调与其他行政部门的关系，影响了其职能的发挥。为此建议，借鉴国外经验，可将消费者协会更名为消费者委员会，成为直接受政府指导，经法律及政府授权，享有一定公权力的社会组织，以更好地保护消费者的合法权益。

（本文作者为全国政协经济委员会委员，天津财经大学教授）