“三公”经费深解

千呼万唤，中央各部门的“三公”经费账本在上半年逾期后，终于次第摊开。

“三公”消费，即因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费。2010年中央部门用财政拨款开支的“三公”经费决算支出为94.7亿元。

截至目前，98个中央部门中，绝大多数已经公布了本部门的“三公”经费，包括2010年“三公”决算和2011年“三公”预算。

中央各部门公布的“三公”经费数据，有的较为细化，有的十分笼统。具体到一年的经费情况，多者多至20多亿元，少者少到90多万元。

仔细梳理这些数据，一个个谜团也浮现于前。中央各部门一年的“三公”经费，真的不到100亿元？各部门间的“三公”经费情况为何差异巨大？相比去年的决算数，很多部门今年的预算为何不降反升？中央部门做得不够好，地方政府全面公开“三公”经费是否可期？

支出低报之嫌

中央98个部门，一年的“三公”经费支出只有94.7亿元，平均每个部门花费不到1亿元。这样的数字可靠吗？

国家行政学院教授竹立家对《财经》记者表示，看一下财政部公布的“三公”经费信息，会发现所有数据的限定条件都是“用财政拨款开支”。基于此，财政预算内的“三公”开支，“或许就这么大”。

然而，中国的财政收入不只包括一般预算收入，还包括很多预算外收入。竹立家认为，只要是“三公”消费，不仅要纳入一般预算内的开支，还应包括一般预算收入之外的花费。且由于一般预算之外的收入很大，利用这些资金支出的“三公”经费，自然也不应被忽略。“不仅不能忽视，而且由于不透明，预算外这一部分还应是公开的重点”。

而在全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪看来，94.7亿元这个数字仅限于财政拨款，财政拨款以外的“三公”消费并没有统计进去。据他了解，政府部门常常拉来企业“支持”他们的“三公”消费，很多“三公”消费如出国、购车等等，企业提供“赞助”的情况多有发生。

另外，即使就财政拨款之内而言，这个数字是否能反映真实情况，也不清楚。蒋洪说，财政支出分为两部分，一是基本支出，二是项目支出。“三公”消费的数据一般都体现为基本支出，项目支出的“三公”消费是否包括在94.7亿元当中，中央部门均未作解释。基本支出若用于其他用途，受到的限制还比较多，而项目支出这一大头操作起来更富弹性，更易于“做手脚”。

“中央部门低报‘三公’数据的动机，毫无疑问是存在的。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对《财经》记者分析指出，“三公”经费规模小，便可较少地面对公众的压力。另外从实际来看，低报也是“可以实现”的。计入项目支出的“三公”款项多了，最终体现的“三公”总经费便会减少。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光认为，94.7亿元是一笔糊涂账，“总数是如何算出来的，部门人数是多少，什么级别以上配备什么样的公车等等，必须有个标准才能判断是高还是低。”

蒋洪表示，“如果拿国际标准来要求，可以肯定，中国‘三公’消费的90％都是不合理的。”关于公务接待费用，在国际上不可以单列支，更何况中国的接待都发生在“单位和单位之间，上级和下级之间”。如果用这样一个标准来评判，公务接待费就应该取消。公车使用方面，在国外也非常少。

全国人大财经委一位官员向《财经》记者介绍，多年前，美国议会的一个研究机构邀请全国人大领导去美国交流访问，美方安排中方访问团包括部长在内的所有人员，都是坐十几个小时的经济舱座位飞到美国。到美国后，美方只给他们安排了一个旅店，给每人每天规定一定数量的生活费。对于中方人员的额外公务开支，美方多一分钱都不给。

全国人大的官员对此很不理解，美方解释说，因为他们的预算早在一年前就编好了，每一笔经费有多少，用于干什么都规定得非常详细，谁都无权临时更改。全国人大的官员感叹，美国议会的研究机构还不能算做完全意义上的公务机关，预算执行都如此严格，政府机关就更不用说了。

北京市财政局副局长孟景伟对《财经》记者表示，从性质来看，“三公”经费是政府履行公共职能、提供公共服务必不可少的支出。比如在客观上，近年来国际间的政府交流确实在增多，因公出国经费必然增长。

从规模来看，中央本级“三公”经费2010年支出为94.7亿元，这笔支出在1万多亿元的中央本级总支出中，所占比重非常小。另外从管理方面看，从中央到地方，目前对“三公”经费已形成一套管理制度。

不过孟景伟同时承认，尽管有管理制度，但在具体执行的严格程度上不如国外。国外很多国家的出国经费预算管理非常严格，没有预算就不能出去，或者不进行招待。“国内虽然也有制度规定，但由于国情和特有文化，交流结束不招待人家不合人情。”

据介绍，从今年起包括行政性收费在内的所有政府性收入，都要纳入预算管理，将不存在自行支配预算外的收入用于“三公”消费，有即违法违纪。

孟景伟说，从今年开始“三公”支出已在政府预算编制分类科目中明确，不管是基本支出还是项目支出，最终都要落在经济分类科目的“三公”支出当中。如果组织出国培训，这部分支出以前既可以计入培训费，也可以计入出国经费。但从今年起只要是出国，所产生的费用都要计入出国经费。

不降反升之惑

压缩经费，为什么越压越多？面对各方的质疑，有关部门在信息后对此作出了解释，但难以服众。

按照国务院的要求，在2009年和2010年大幅压缩的基础上，中央部门“三公”经费预算在2011年继续压缩。尽管从总额来说，中央部门2011年“三公”经费预算支出比去年的决算支出有所减少，但从各部门公布的信息来看，至少有超过一半的部门，今年的“三公”预算支出不降反升。

7月7日，国家文物局了本部门“三公”经费情况。数据显示，2010年该部门“三公”经费财政拨款决算为593.53万元，2011年预算则达到667.43万元。其后国家文物局解释说，2010年公务接待费预算为152.87万元，决算为48.32万元。决算数与预算数差异较大的原因是，有七个与中国签署文化交流协议的国家，因受各种因素影响，未能如期派出政府代表团访华，造成当年公务接待费支出相应减少。

7月8日，教育部了“三公”经费情况。2010年该部门“三公”经费财政拨款决算数2496.12万元，2011年预算则增加到2509.6万元。据新华社报道，其后教育部有关司局负责人解释说，2010年教育部“三公”经费实际开支少于当年预算，2011年预算也少于2010年预算。

绝大多数“三公”经费不降反升的部门，并未进行解释。

李炜光表示，一个政府部门要维持正常的行政运作，必须有一些政务方面的支出。这笔费用只要是正常的，就无所谓高低，关键是看这笔钱花得合理不合理，合法不合法。这就需要在相关方面作出明确的规定，哪一项“三公”支出方面应该花多少钱。要想有突破，还需要一个追加预算的程序。

与出国经费和公车经费相比，孟景伟认为业务接待费具有较大的压缩空间，随着政务公开和预决算信息公开的推进，这部分费用可以进一步压缩，“尽可能就吃工作餐了”。

诟病简单公开

信息不够细化，也是各部门“三公”经费被广为诟病的一个方面。

各个中央部门中，科技部最早了“三公”经费。4月14日，该部公布了2011年部门预算，其中“三公”经费预算为4018.72万元。

不过，它的“三公”信息也仅限于这样一句笼统的表述，且未对2010年“三公”经费作出交代。直到7月15日，科技部才较为详细地了去年和今年两年的“三公”情况。

7月6日，中国工程院率先了包括两年经费的“三公”经费情况表。该表只包括简单到不能再简单的六个分项数字和两个合计数字，表后附了200多字的备注。于其后信息的国家文物局、教育部等大多数部门也多是如此。

直至7月11日，国家“财政卫士”审计署“三公”经费的，才令人眼前一亮。首先，该部门的经费表格，除了“三公”经费2010年决算和2011年预算，还交代了2010年预算，便于公众了解去年的预算执行情况。

其次，表格后附带的说明篇幅超过1000字，表述较为详细。在因公出国（境）费中，介绍了2010年安排因公出国（境）团组的个数和人次；在公务用车购置及运行费中，介绍了去年更新购置车辆的类型、数量和单价；公务接待费中，介绍了接待来访外宾的人次，还具体到部级以上国外审计机关领导人的人次。

可惜，审计署的行事风格显属例外。

蒋洪认为，公开“三公”经费的目的只有一个，就是让公众看清楚以便监督。公开后合乎这个目的，公开程度就是好的；如果达不到这一目的，这种公开就是不够的，最多只是一种对于“公开”规定的“敷衍应付”。比如出国经费，可以用一个总的数字了结，也可以将出国到哪里，多少人，每一次费用是多少，一笔一笔列出来。“现在看来，做到如此细化的部门还没有。审计署稍好，其他都要差得多。”

另外，蒋洪认为，既然审计署能做得比较好，就说明公开的技术和法律层面均不成问题。因此，其他部门就不能以“涉及机密不宜公开”为由，拒绝更为细化的信息。

“目前公布的信息还是太粗。”李炜光表示，如果“三公”经费的公布总是这样不明晰、不具体，也不加以详细说明，长此以往公众就会失去对压缩“三公”支出的信心。

作为中国地方公共财政改革的样本，河南省焦作市的预算公开近年来引发了广泛关注。

焦作市财政局局长申相臣对《财经》记者表示，长期以来，“三公”经费一直作为财政财务保密信息不予公开，甚至在单位内部也只是主管领导和会计等相关人员知晓，靠“一把手”“一支笔”审批和“会计出纳”内控分设核算监督，内部人也很少知道钱是怎么花的。

孟景伟也表示，今年是“三公”经费正式对外公布的第一年，各方面准备不是特别充分，账单的详细程度离社会公众的期望还有一定距离。正因为目前的公布不够细化，公众才会质疑经费规模的增加，而无法从结构上分析其合理与否，也就无法有效监督。仅从出国经费来看，今后除了公开出国团组、人数，还需要列出每一笔出国经费的相应明细，这样才能让公众看得明白。

全国人大预工委一位不愿具名的官员对《财经》记者表示，预算公开不能只公开一个总数，后面一定要有“项”，让大家看明白每笔预算的去处。“像现在这样只公开数字，大家都搞不清楚这些钱是干什么用的，又有什么意义呢？”在这位官员看来，现在的预算不是真正意义上的预算，而是概算。

7月6日国务院总理主持召开国务院常务会议，要求大力推进预算决算公开，扩大公开范围，细化公开内容，特别是对“三公”经费支出等社会公众高度关注的内容要公开得更详细。

“三公”多寡之别

各部门“三公”经费的多寡之别，也引发了颇多争议。

单从总数来看，国税总局2010年的“三公”经费21.66亿元显得颇为扎眼，今年的“三公”预算仍超过21亿元。

国税总局在所的表格后也进行了说明，预算数和决算数包括国税系统所属各级行政、事业单位。截至2010年底，国税系统共有3567个预算单位。尽管如此，还是挡不住公众的汹涌意见。

国税总局财务管理司人士对《财经》记者表示，该部门对如何公布“三公”经费，经过了“反复考虑”，甚至“一个字一个字”研究，目的是尽量使大家不产生误解。但“误解”还是产生了。

该人士称，他们听到很多批评之声，“三公”经费排名总把国税总局排到第一位，其实关于其具体情况，所的文字说明已经讲得很清楚。“单位多，人员多，平均下来我们的经费并不算多，对此我们也不想再多作解释。”

具体到各项费用，相关“三公”信息显示，2010年，中科院的公务接待费总额为9995.5万元，而住建部只有26.07万元。以此计算，中科院去年平均每天发生的接待费用，就够住建部一年接待之用。一方面，人们批评中科院作为一个科研单位接待工作之多，费用之高；另一方面，住建部一个偌大的部门一年的接待费用只有20多万元，是否在有意低报？

中科院对此的解释是，“由于国际科技合作交往比较频繁，外宾公务接待费较大。”另外，中科院去年的出国费用也非常高，超过1.1亿元，“三公”总经费在各个部门中名列前茅。

另外，从人均“三公”经费来看，各部门之间存在的差异也很大，从几百元到几千元不等。

国家行政学院教授竹立家表示，费用之所以有差异，是因为各部门工作的性质和内容不一样。不过由于目前公布的信息有限，公众只能从大体上作出判断。比如，商务部、外交部等很多涉外部门如果出国费用较多，都可以理解。

而事实上，商务部去年的出国（境）费确实不少，占到其总费用的近94％。商务部新闻发言人姚坚其后回应说，出国性经费占比较高，与商务部的工作性质有关，与中国在国际格局中不断演变的地位有关。

但如果国家计生委这样的部门，也在出国方面花费过多，则值得怀疑。数据显示，国家计生委去年出国（境）费为470.54万元，与其他部门的该项费用相比并不算高，但占本部门“三公”总经费的比重也达到50％。这一比重，远高于各部门该费用的平均比重18.7％。

在李炜光看来，正是由于信息不完整，公众只能笼统地做价值上的大体判定，无法理解为什么部门之间的“三公”花费存在天壤之别。他认为，部门大小不一样，公布出本部门人数或人均“三公”经费，属于比较负责的做法。

孟景伟认为，部门间“三公”经费规模差距较大，与各部门的工作性质和职能有很大关系，由于可比性不强，进行简单的规模大小比较实际意义不大。

深圳君亮资产管理公司CEO吴君亮，多年来一直致力于推动预算公开和预算制度改革，对于各部门“三公”经费数据差距过大的问题，他对《财经》记者分析说，有些部门可能只公开了一级部门的费用，没有将二级三级部门计算在内。“一些部门一年的‘三公’经费只有十几万元，这在逻辑上是失常的。”

公开如何制度化

不管公开之后的信息如何不到位、不充分，多么难以尽如人意，但中央部门的“三公”经费公开毕竟迈开了历史性的第一步。也因为此，公众对“三公”经费在地方的公开，有了更多期待。

与中央部门比起来，“三公”经费的大头在地方。

7月25日至26日，全国财政厅（局）长座谈会在北京举行。财政部部长谢旭人提出，接下来各地要加强“三公”经费支出统计、分析和比较等工作，扎实推进“三公”经费公开。

王雍君对《财经》记者表示，不管是中央还是地方，所有的公共支出都负有责任和义务向公众公开。原因很简单，各级政府花的都是纳税人的钱，应该对钱的去向作出交代。除涉及国家机密、安全等少数情况外，其他各项开支都必须平等地、无差异地向社会公开。

7月22日，北京市财政局了市级“三公”经费2010年决算和2011年预算信息。去年，北京市财政拨款“三公”支出共计11.3亿元，其中公务用车花费9.1亿元。随后，上海市公布了2011年“三公”经费预算，广州市财政局也公布了2010年“三公”账单。据报道，山东、江西等省已准备公开“三公”经费。

据孟景伟介绍，接下来北京市属各部门和各区县，也将比照市级“三公”经费公开的步骤和详尽程度，公开各自的“三公”账本。

对于地方政府接下来的“接棒”，蒋洪表示“不乐观”。他说，地方做一件事情，一般首先要看中央怎么做。如果中央部门公布“三公”经费的水平很高，地方公布的水平也不会和中央有多大差异。但目前来看，中央在这方面并没有做出应有的表率，以敷衍应付居多。

对于今后“三公”经费公开的制度化，竹立家建议，首先中央应该出台关于“三公”经费公开标准的细则规定，包括公开透明的内容和范围，还要将预算外“三公”支出列出。

其次，还要设立“三公”支出的审查机构，这不能是政府机构的某个部门，而是应该由全国人大常委会设立。

最后，必须出台明确的惩处问责措施。公开信息准确不准确，支出合理不合理，对违法违规行为必须按照法律法规执行，涉及一些主管领导的，要启动问责机制。

其实，相关问责机制目前并非完全缺位。2008年开始施行的《政府信息公开条例》规定，“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的”和“需要社会公众广泛知晓或者参与的”信息属于政府信息公开范围，而“财政预算、决算报告”属于县级以上各级人民政府及其部门重点公开的信息。以此观之，“三公”经费支出，显然是必须公开的重点信息。

该条例还规定，不依法履行政府信息公开义务的，不及时更新公开政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的，“由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

北京大学法学院副院长王锡锌对《财经》记者表示，该条例施行三年来，还没有任何一级政府责任人因为信息公开职责履行不到位，而被追究责任。可以说，这一责任机制在实践中根本没有真正“亮剑”。

申相臣表示，目前公众不能期望过高，要求过激，欲速不达会适得其反。值得期待的是，随着基本支出和项目支出预算特别是复式预算编制更加细化，政府财政会计和单位预算会计核算类、款、项、目、节内容更加清晰，今后“三公”经费的公开也将更全面、更及时。

他认为，“三公”经费支出仅仅是财政预算和部门预算基本支出的一部分，现在的公开只是破冰起步，与公众期待的完整统一、标准规范、质量可比的“三公”经费支出预决算目标相比，还有很大差距。将来即使“三公”公开的目标实现，距离真正实现预算公开特别是预算民主的宏伟目标，依然任重道远。

吴君亮表示，按照法律规定，预算应由人大监督，这一点非常具体和明确，但在实践中人大起到的监督作用并不大。目前预算公开都是由国务院推动，他认为国务院扮演这样的角色是一种错位，应该由人大来要求政府公开预算。

全国人大财经委官员对《财经》记者表示，中国要进行预算制度改革，首先要细化并严格做好预算编制，把预算公开，而后严格执行，加强监督。

实习生陆静雨对此文亦有贡献