中国电力改革现状及政策建议

摘要：电力是一种特殊商品，属公共物品或准公共物品，是典型的自然垄断行业。长期以来，世界各国的电力产业多采用垂直垄断的经营管理模式，并由政府实行严格的规制。2002年中国电力市场化进入了一个新阶段，电厂和电网分开。改革促进了电力行业的大发展，但同时也存在一些问题。保证电网安全、制定法律制度、市场化电价是中国下一步电力改革的主要内容。

关键词：电力；改革；政策

中图分类号：F426

文献标识码：A

文章编号：1672－3309(2010)12－69－02

一、中国电力改革的现状

电力是一种特殊商品，属公共物品或准公共物品。电力行业是典型的自然垄断行业，如具有规模经济、范围经济、沉淀成本、网络性等因素。由此带来的不经济和市场失灵都需要政府对其实施有效的规制。长期以来。世界各国的电力产业多采用垂直垄断的经营管理模式，并由政府实行严格的规制，这是由电力产业的自然垄断性，发、输、配、供、用电各环节的电能需实时平衡的技术经济特征以及电力产业对国民经济发展的重要性所决定的。

从20世纪80年代末开始，南美与欧洲出现了以建立“电力市场”为中心的电力市场化改革浪潮，并在10多年的时间里波及了几乎整个世界。全球电力行业改革的基本趋势主要有两个方面：一是在行业组织结构方面要打破垄断。形成竞争机制；二是在所有制方面要促进电力企业民营化，加强政府监管职能。具有代表性的是英国的电力市场化改革。

中国的电力改革路径是先打破垂直一体化模式，进入单一买方模式，再到批发竞争模式，最后实现零售竞争模式，2002年中国电力市场化进入了一个新阶段，对国家电力公司进行了分拆，电厂和电网分开，拆分、重组为2家电网公司、5家全国性发电集团公司和4家辅业集团公司。

改革带来了竞争，电力行业发展迅速。近5年，中国每年新建发电装机容量在1亿千瓦左右，到2009年底发电装机容量达到8.7亿千瓦，位列世界第二。截至2010年7月底，中国电力装机容量突破9亿千瓦，目前中国电网规模成为世界第一。电源结构不断优化，发电技术及装备水平不断提高，2002―2008年，全国火电厂平均千瓦造价从4762元降为3708元，累计节约投资2000亿元以上。至2009年，中国60万千瓦及以上机组增加到370台。拆除、替代落后机组5000万千瓦。电力行业平均煤耗从每千瓦时367克降为339克。全国燃煤机组脱硫设备安装容量比例达到70％。

改革的同时也存在一些问题。一是发电平均利用小时下降。2004―2009年，全国发电平均利用小时由5455小时降至4537小时，相当于8000多万千瓦的装机容量闲置，按2009年火电机组的平均造价3708元，千瓦计算，相当于3000多亿资金提前投放市场但未发挥应有效益，这其中还不包括电网配套设施所投入的资金。二是电力行业盈利能力不足。2002年国家决定放开电煤市场，取消电煤指导价，完全由市场机制来决定电煤价格。而发电企业的上网电价仍然由国家发改委审批。由于电价受到政府规制，发电企业很难像其他行业一样接受煤炭涨价，煤炭企业和发电企业价格争端每年都在上演。据统计，2008年天然煤价格全年同比上涨112元／吨，五大发电集团平均标煤单价高达628元／吨，按当年发电用煤13.15亿吨计算，就增加全国火电企业成本约1470亿元。2008年五大发电集团亏损322亿元，全国火电行业整体亏损700亿元。发电企业大面积亏损，发电收入不足以弥补发电成本。三是电源与电网发展不协调。电源建设是由电源投资者和地方政府考虑用电需求和接人电网方式，没有考虑电网和电源的整体规划、电网的安全以及运煤通道等。即“以点定线”，一方面，未来几年内大量电源的集中投产，造成整体的电力供大于需：另一方面，部分地区由于电网外送通道的限制可能窝电，而部分地区则由于运煤通道的限制造成缺煤停机。这也是造成中国很多地方“缺电与窝电并存”的主要原因。

二、对下一步电力改革的几点建议

借鉴国内外电力改革的经验教训，提出下一步改革的政策建议。

(一)电力安全是电力市场的首要目标

从电力产业的技术经济特性来说，为了保证电网的安全可靠运行，需要高度集中的管理体制和统一的运行规则。高度发达的市场化模式并没有相应的产业内部组织形式的有效整合作为保障，致使电网管理运行体制分散、市场格局多元、技术壁垒严重，对电网的安全稳定运行常常造成挑战。过于分散的电力市场在电力供应和安全方面存在难以克服的缺欠。

独特的市场竞争模式特别是电网之间转运的高度发达往往掩盖市场供给的真实情况，致使市场价格信号的作用弱化，加之日益苛刻的环保监管以及缺乏有力的规划引导和市场调控，常常会造成发电市场的备用容量不足。这样持续的结果，当电力需求增长较快且相临的两个或几个市场都出现紧缺时。电力供应的危机就不可避免。单纯从电力市场的组织模式来看，美国加州电力市场无疑是比较先进的。但是，自2000年夏季以来，加州却发生了大规模的、严重的电力危机。加州电力危机的爆发，引发了世界各国对电力市场化改革的重新思考。

(二)建立同市场经济相配套的法律体系

现行《电力法》是我国第一部电力法。它诞生于计划经济向市场经济的转轨时期，许多条文已经不适合电力行业的现实状况。修改《电力法》应该增加以下内容：第一，建立规范的电力市场，把建立全国、统一、公平竞争、规范有序的电力市场，优化资源配置。作为立法目的；第二，厂网分开，重新明确电力市场经营主体的法律地位；第三，确立国家管电网，输配电网统一运营制度和输配电网网络开放服务制度：第四，逐步健全合理的电价形成机制；第五，大用户直接向电厂购电与售电侧市场开放；第六，防止发电侧市场不正当竞争：第七，确定电力市场监督管理问题。这是各国电力市场通行的一项制度，我国《电力法》应增加此项制度，以适应监管调度“三公”和维护电力市场秩序的需要：第八，增加关于保护电力可持续发展与开发利用洁净能源相应条文。

(三)管制方式的改革是电力改革的重点

管制是指政府对电力企业活动的控制。由于电力产业对国民经济的巨大作用和影响，政府不可能不管电力产业。但是电力管制有两种类型：一种是老式的管制方式，即政府对国有电力企业的管制，这种方法是多个部委和每级政府的有关机构对电力部门广泛、迟缓和非透明的管理：另一种是新式的管制方式，即政府以经济手段为主的宏观调控。政府只负责制定电力的法律、法规，并通过电力或能源管制委员会进行管制，这种管制方式是集中的、有限的和透明的，并且允许电力企业自主经营。前一种方式适用于国有的垂直垄断的电力部门，后一种适用于自由化、民营化的电力企业。凡是实行电力改革的国家，由国有垂直垄断向自由化、民营化的方向转化时，必须相应地对电力管制方式进行改革。

(四)电价改革是电力改革的核心

电价改革是电力产业引入市场机制和竞争机制的核心内容。运转有效的成功的电力市场的标志是电价能够反映电力的供求关系。并能够调节市场的生产和需求。电价机制的设计要合理，要同时考虑消费者、发电商、电力公司的利益。要在发电环节和售电环节之间建立有效的价格传导机制，保证整个电力产业的稳定、协调发展。电价改革要做到：竞争性部门实行市场价格，垄断性部门实行边际成本原则的管制价格。实行一部制或多部制电价。季节性电价和分时电价。根据用户的需求特性收费，回收输电和供电的全部成本，对所有用户公平、公正。尽量减少交叉补贴。