论大学社会职能演进与政府干预模式的变迁

摘要：大学社会职能的演进是导致政府干预大学的首要动因，它决定着政府干预大学的程度、范围和方式。政府对大学干预模式的选择，不仅取决于具体国家的经济运行机制和政府管理模式，还取决于大学自身的发展程度和发展水平。

关键词：大学；政府；社会职能；干预模式

中图分类号：G642　文献标志码：A　文章编号：1007―5194(2011)02-0113-04

大学从其诞生之日起，就和国家权力结下了不解之缘。以大学的发源地欧洲为例，起初，教皇希望把大学作为宗教教义的卫道士、神职人员的培训所和教会精英的传种人；之后，大学又成为了国王或皇帝对抗教廷、削弱教权、巩固王权的笼络对象；到了拿破仑时代，大学又变成了为国家服务的公职人员培养基地，甚至是国家机构的一个组成部分…。二次世界大战后，虽然大学的自治权已逐渐被大多数国家的法律所认可，但政府与大学的关系并未减弱，二者之间相互依赖性越来越强。究其原因，上述历史现象的产生，是大学社会职能演进而导致大学社会角色不断变迁的必然结果。迄今为止，大学社会职能的演进主要经历了三个阶段，与此对应，在不同的阶段政府对大学的干预模式也各有差异。

一、大学社会职能演进与政府干预的动因

(一)　教学的一元职能时代

从中世纪大学兴起至1810年德国柏林大学成立期间，是典型的传统大学时代。教书育人是大学唯一的社会职能，教学活动是大学最重要的组织活动，人们普遍认为大学无需进行知识生产而只需负责人才培养和知识传播。正如亨利纽曼曾指出的那样：“它以传播和推广知识而非增扩知识为目的”。由于大学社会职能的单一性，除了成为国家政治斗争的一种筹码或是为统治者培养工具性人才以外，大学对政府并无太多的贡献，对国家与社会的发展也没有产生太大的影响。这导致了在工业革命以前的整个传统大学时代，大学与政府之间的关系一直处于相对松散的状态。在那一时期，“既没有任何具有实质性意义上的捐赠，也不存在现今欧洲大陆和美国很多地方那样的国家对大学的控制”，“在很大程度上，大学是自我管理，敝帚自珍的。”总之，那个时候大学并没有得到政府特别的重视，也没有获得太高的社会声誉，大学处于边缘性的社会地位。然而，正是因为处于这样一种边缘化的社会位置，大学获得了游离于政府干预和约束之外的机会，从而造就了大学自治和教授控制大学的“黄金时代”。

(二)　教学与科研结合的二元职能时代

随着工业革命的到来，科学知识与技术的创造和应用能力，成为国家经济社会发展的决定性力量，对此普鲁士国王弗里德里希・威廉三世有深刻的体会。耶拿战争失败后，他发出了“这个国家必须用它精神上的力量来弥补它物质上的损失”的号召，在此背景下，威廉・冯・洪堡被任命为内务部长，负责改革普鲁士的教育制度并创办柏林大学。柏林大学的创立，是对传统大学社会职能理念的巨大革新，它确立了大学的知识扩展与创新功能，强调教学与科研的有机结合，使科学研究成为大学的主要社会职能之一。至此，过去那种政府与大学之间相对松散的关系状态即告结束，大学成为国家事业的重要组成部分，与政府紧密地联系在了一起。对此，洪堡曾做过这样的评述：“大学有生产知识的责任”，“大学与国家的根本利益是一致的”，“办好大学是国家的职责”，它是国家获得世界尊重和取得领先地位的“最高手段”；与此同时，为了避免政府干预或大学自身可能产生的威胁，洪堡同时强调：“理性与科学的原则”应当成为处理大学与政府关系的行为准则，“政府的干预应当是对大学的一种保护，使其在安静和自由的环境中，不为物质条件所忧，也不为世俗社会的种种要求所忧。完全致力于真理的探索和实现修养的目标。”从洪堡的观点不难看出，以柏林大学为代表的早期现代大学，虽然强调大学自治的重要性，但实际上也承认了政府干预大学的必要性。就这样，政府干预与学术自由，这两个似乎相互矛盾的东西在洪堡的大学理念与实践中实现了整合。从此，随着大学科研职能不断强化，国家与大学成为了“有着共同目标、相互依存的整体”。

(三)　教学、科研与社会服务的三元职能时代

现代大学社会服务职能的发展是与美国威斯康星大学的名字紧密联系在一起的。从大学社会职能发展的角度来看，威斯康星大学的成功是继柏林大学成立后在世界大学发展史上的又一个里程碑。1904年，就任威斯康星大学校长的范・海斯提出了“州的边界就是大学校园的边界”的发展理念，主张大学走出“象牙之塔”与政府和企业一起，共同为地方的经济社会发展提供直接的服务。“威斯康星思想”不仅影响了美国的大学，而且对世界各国大学的发展都产生了极为深远的影响。事实证明，在大学从社会边缘走入社会中心的进程中，大学社会服务职能的发挥起到了至关重要的作用。它促使大学从理论走向实践，从封闭走向开放，从被动走向主动，使大学的社会地位和社会影响力空前提高，大学成了社会进步的“加油站”、社会人才的“孵化器”、国家创新体系的“动力引擎”。随着大学在现代社会中这一核心地位的形成，所有政府都不得不重新思考与大学之间的关系，并力图通过改善大学与政府的关系，以促使大学在促进社会和个人发展中发挥最大作用。

综上所述，现代大学教学、科研和社会服务的三大职能并不是同时产生，也不是一蹴而就的，而是依次演进、逐步拓展的。大学社会职能的演进是导致政府干预大学的首要动因，它对于政府干预大学的原则、范围、程度的选择具有决定性的影响。因此，探究大学社会职能的价值特征和发展规律，是正确理解和把握政府与大学之间权力角色关系的关键。纵观大学与政府关系的发展历史，二者的关系一直是在不断加强的，所不同的只是随着大学职能的拓展，在不同的历史阶段，政府干预大学的模式与路径选择有所不同。

二、政府干预大学的基本模式及其变迁

从欧洲中世纪大学的出现，到洪堡教学科研型大学的兴起，再到现代服务型大学的形成，以政府的控制程度及大学自治权的大小为标准，政府对大学的干预模式可以分为以下几种基本类型：

(一)　“守夜人”模式

在农业经济时代和资本主义初期，在自给自足、相对封闭的经济发展模式下，知识适用的时间很长，知识流动与更新的速度缓慢，社会对知识发展与创新的需求并不旺盛，凭着已有的知识和经验的积累，国家和社会也能够顺利地运转和延续。在这一时期，政府对大学既没有太多的要求，也没有干预的兴趣。除了保存知识和传播知识以外，大学既无必要、也无可能承担太多的社会职能，只要不威胁到政府的社会统治地位，大学就是自由的。正如哈斯金斯描述的那样：“麻烦几乎完全来自于那些被认为是神学异端的东西”，除此以外“没有哪个教授因鼓吹自由贸易或自由兑换或社会主义或非抵抗而受到谴责”，“人们只要愿意，一般来说都可以自由地教学 与争论”。因此，在传统大学时代的很长时间里，大学就像一个独立于社会的“世外桃源”，政府就像守夜人一样，对大学实施的是“无为而治”的管理策略，其职能仅局限于为大学提供秩序和保护，只要大学不跨越政府设立的“藩篱”，一般不进行干预。

(二)　“家长制”模式和“掌舵者”模式

如上所述，走过传统大学时代，随着工业时代的来临，国家在科学知识与技术发展方面的迫切需要使大学成了“国家事业的重要组成部分”，国家的兴衰已经和大学的发展紧密相连，大学与政府形成了一种相互依存、相互促进的紧密关系。在此背景下，各国政府干预大学的现象日益普遍，并形成了两种最具代表性的基本模式：

“家长制”模式。在这种模式下，政府力量是主导大学发展的根本力量。大学面向政府办学，执行政府计划、贯彻国家意志，其教学、科研活动的内容由政府进行规定，其人才培养质量和科研水平由政府进行检验。这是一种高度集权的计划管理体制，政府和大学之间是上级与下级、命令与服从的行政隶属关系，大学成了政府履行教育行政职能的一个部门，基本上没有自治的权力。与此同时，大学对政府的依赖也是全面性的，从基础设施建设到科研项目投入，从教职员工薪酬到学生培养费用，均由国家财政负担，并纳入政府年度财政预算。政府就像一个大“家长”，把大学当成是自己的孩子，对大学实施包办学管理、包运行经费、包学生分配的“三包政策”，大学既没有竞争的压力，也无需对市场与社会的需求作出直接的反映，只要按照政府的指令行事就行。在法国的拿破仑时代、前苏联、我国计划经济时代，政府对大学的干预方式就是这种典型的“家长制”模式。

“掌舵者”模式。与“家长制”模式采用直接具体的干预方式不同，在“掌舵者”模式下，政府对大学的干预往往是通过市场调节、经济调控、教育立法或政策引导等间接宏观的手段进行的。在办学主体方面，政府不再是大学办学的唯一主体，社会团体、企业等社会力量以多种形式参与办学，出现了公立大学、私立大学和公私联合办学等多元化的办学格局；在融资渠道方面，除了政府财政投入外，学生学费、企业投资、社会捐赠以及金融贷款等都成了经费来源的重要渠道；在大学的培养目标、办学规模、教育内容和科研方向等方面，强调与市场供求关系和社会发展需要相适应，其教育质量和科研水平接受社会与市场的检验。相对于“家长制”模式而言，在“掌舵者”模式下，大学对政府的直接依赖性大为减弱并获得了较大的自治权力，政府不再是大学办学资源和管理的直接提供者，而是更多地扮演着大学发展的催化剂和促进者的角色。用奥斯本的观点来看，在这种关系模式下：“政府的职能是掌舵而不是划桨”。长期以来，在许多市场经济发达的国家如美国、英国和日本等国，在政府干预大学方面“掌舵者”干预模式被广泛接受和运用。

(三)　“合作伙伴”模式

21世纪以来，随着知识经济时代的来临，政府与大学的关系进一步发生着深刻变化。无论是以政府为主导的行政性计划体制，还是以市场机制为基础的政府宏观管理模式，都显现出了一定的弱点和缺陷：以政府为主导力量的干预模式虽然保证了国家意志的执行，但却严重制约了大学自我管理和自我发展的能力，使大学失去了知识创新和技术创新的活力；而借助市场力量的宏观调控模式虽然拓宽了大学的自治权力和融资渠道，激发了大学的创新活力，但市场配置资源的效果毕竞是有限的，加之市场本身具有的盲目性和短视性，这种方式也难以保障大学的发展方向会与国家和社会的长远利益相一致。因此，为了构建一种新的适应知识经济时代的政府与大学的关系模式，目前世界各国的政府和大学都在进行着不懈的探索和尝试。一种明显的趋势是：大学作为知识创新和技术创新的核心力量与政府、企业一同构成了国家经济发展和社会进步的三重螺旋，“三者正超越以往的传统边界，朝着形成新的合作研究组织机构的方向努力”。在这种关系中，政府对大学的干预既不是专制的“家长”式，也不是市场化的“掌舵”式，而是一种新型的“合作伙伴”关系模式，人们希冀通过这种模式来弥补、修正政府干预和市场机制的缺陷。

三、启示

从“守夜人”到“家长”，从“掌舵者”到“合作伙伴”，这是在不同社会历史条件下，政府与大学为了实现双方之间特定的需求、满足对方发展需要而形成的不同关系模式的表现。通过比较，我们不难看出，在不同的历史时期，不同的经济体制和政府管理模式下，政府对大学实施干预的范围、程度和方式是有明显差异的，这种变化折射出了大学与政府之间利益关系的变迁以及与此相适应的大学社会职能和政府管理角色的转变。在“守夜人”模式下，大学社会职能单一，社会地位边缘化，大学与政府之间役有太多的共同利益，因此政府对其实施的是自由放任式的管理。随着工业时代的到来，大学社会职能多元化，并从社会边缘走人社会中心，成为国家繁荣的“最高手段”，大学与政府的关系进入“国家利益主导期”，此时，在实施计划经济体制或是中央集权制的国家大多选择了“家长制”模式对大学进行管理(如前苏联和法国)，而在市场经济发达或是实施分权制的国家则倾向于采用“掌舵者”模式对大学进行控制(如美国和英国)。进入21世纪，为了应对知识经济的挑战，大学与政府的关系进入了“利益共生期”，一方面，公共决策的多元化与复杂化使得政府在履行社会管理和公共服务职能方面越来越离不开大学的人才资源和智力支持；另一方面，大学作为知识经济和社会发展的“轴心机构”，担负着越来越多的社会责任，需要更多的来自于政府的经费投入和政策保障。在“新公共管理”思潮的影响下，随着“参与式政府模式”的不断发展，西方发达国家在寻求政府控制与大学自治的平衡过程中，逐渐形成了以“合作伙伴”关系为特征的政府干预大学模式。在这种关系模式下，政府与大学之间不再是简单的管理者和被管理者、上级和下级的关系，也不是掌舵者与追随者、引导者和被引导者的关系，而是一种平等、参与、优势互补、互利互惠、共生共荣的“合作伙伴”关系。实践证明，“合作伙伴”关系的政府干预模式既为大学的发展注入了强大生机与活力，又保证了国家意志与政府目标的顺利实现，成了知识经济时代构建政府与大学关系的有效模式。

鉴往知来，尤多助益。理顺政府与大学的关系，厘清二者之间的权责范围，是我国目前高等教育体制改革的基本内容和关键所在。探寻政府与大学关系的发展规律，对于构建符合我国国情的政府干预大学的模式，合理定位我国政府与大学的关系具有重要的参考价值和借鉴意义。大学社会职能的演进与政府干预大学模式的变迁历程说明，政府干预大学的边界是动态的，不是固定不变的，它是随着社会、经济发展程度和大学自身的发展程度而变化的。因此，政府究竟应该选择哪一种模式对大学进行干预，不仅取决于具体国家的经济运行机制和政府管理模式，还取决于大学自身的发展程度和发展水平。笔者认为，从我国目前的经济运行机制和政府管理模式来看，“合作伙伴”关系的政府干预模式是我国政府与大学关系健康发展的有效推进模式。具体来说就是，政府对大学的影响不再仅仅依靠政治权力或市场调节的方式，而是直接与大学、企业一起，成为知识创新的组织者、参与者和受益者，通过资源共享、密切协作、相互支持等方式，形成政府、大学和企业三者间和谐共处、良性互动的关系，以此推动我国高等教育的全面、协调、可持续发展。

参考文献：

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