公路建设应由公共财政负担

中国是当今世界上毋庸置疑的收费公路大国。在收费公路世界第一的背后，荣耀与腐败共存、成就和问题同在、美誉与批评“齐飞”。

2007年9月中旬，中国交通部部长李盛霖在第23届世界道路大会上演讲时，介绍了中国政府1984年出台的“贷款修路、收费还贷”政策，强调中国收费公路实践的巨大成果。该报道提到与会者的反应时，用的原话是“各国交通部长对于中国在收费公路方面取得的经验表现出浓厚的兴趣”，但我认为也仅限于“兴趣”而已，中国经验由于“特色”过于明显，其他国家根本没有复制或移植的可能性。

收费公路与公益性公路之间存在着一个平衡点，一旦收费公路占据主导平衡就将被打破，必然导致公共利益受损。

收费公路占据主导，将导致效率低下和物流成本的大幅提高。在同一运输区间内，政府很少平行修建多条收费公路以构成竞争关系，同一条收费公路也从不分成不同段分别经营以引入竞争机制，这赋予了收费公路的垄断特性，而垄断的结果必然是收费定价偏高，进而导致社会净福利的损失。值得一提的是，一些地方政府还通过淡化对免费公路的养护，迫使人们选择收费公路，以刻意强化收费公路的垄断性。

伴随公路收费暴利的是腐败的泛滥。与公益性的免费公路不同，收费公路本身就存在着不同利益主体对相关稀缺资源的角逐和博弈，加之监管制度的缺位，为权力寻租提供了天然的空间。伴随收费公路倒下的官员“前腐后继”、不计其数，收费公路建设是公认的腐败重灾区。除此之外，收费部门高昂的成本和令人瞠目的高福利，也广遭诟病，有些收费公路的成本已经高到超过其所收通行费的地步。而这些成本无一例外地将被转嫁到民众身上。

我国收费公路所存在或导致的一系列问题，皆源于公路公益性的丧失和政府逐利冲动的不受抑制，归根结底在于体制之弊。

公路是社会经济发展的基础设施，属于政府理应提供给国民的公共产品之一。在公路建设方面，公共财政应该承担绝大部分责任，社会资本投入只能起“弥补”作用而不能起主导作用。但“目前，中国96%的高速公路、70%的一级公路、46%的二级公路都是依靠收费公路政策建设起来的”，反映出来的恰是公共投入的不足和公路公益性在一定程度上的丧失。

应该认识到，民众纳税的目的是为了通过让渡自己的一部分权益换取政府提供的公共产品、公共服务和公共福利，其中包括公益性公路。如果政府在收取相关税收后，不仅不提供公益性的公路，反而为逐利资本提供机会，让民众额外承担通行和运输成本，那么，民众纳税所对应的公共产品提供就存在缺位问题，这种不对等的状况倘若持续下去，必然会影响到民众的纳税积极性。

公路收费之所以陷入现在的乱局，在于我国的相关政策缺少刚性的标准。比如，公路建设应由政府为主投资建设和管理，那么，所谓的政府为主必须得达到什么程度？是99％还是51％，并没有具体规定。

我们今后也需要从法律入手，硬性规定公路建设的投资主体为政府，并须制定出具体而明确的指标，以便于民众监督，确保制度保持刚性。

除此，更大的问题在于，由于刚性规定的缺位和现行干部政绩考核机制未将公共产品的提供纳入其中，我国地方政府官员变本加厉地表现出逐利的倾向。这其实也是制度使然。倘若公路建设由公共财政来承担，花费的是纳税人的钱，所建公路是纯粹的公共产品，政府就无法再冠冕堂皇地进行收费，对干部本人的政绩考核自然无益。倘若引入社会资本建设收费公路，政府一方面可以堂而皇之地收费，一方面可以把“节省”下来的财政资金投入到其他建设领域，加快GDP增长，累积自己的政绩（我国的投资过热现象与此不无关系）。这样，反而掩盖了一些实质性的问题。