浅析行政执法中的违法违规现象

【摘要】(一)行政执法中的越位现象 行政执法中的越位即越权执法。所谓越权执法是指行政主体在执法活动中行使了超越法定职权范围或者无限扩大法定权限的行政权而做出的行政执法行为。这种超...

摘要：在我国的行政执法中存在着违法违规现象，主要表现在行政执法的越位、缺位、错位以及滥用权力等方面。存在这些现象的原因在于法律法规的不健全、体制上的不合理、各种经济上的因素以及一部分行政执法人的素质不高等。由此文章提出了相应的完善法律法规、健全行政执法体制、提高人员素质、加强监督等建议措施。

关键词：行政执法；行政程序

一、行政执法的概念

学界对于行政执法概念的解释存在着广义和狭义之说。广义的行政执法概念认为行政执法是指国家行政机关及其工作人员在行使国家行政管理权的过程中，组织、贯彻和实施宪法、法律的活动，该概念概括了行政主体的一切行政行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，具体来说，包括行政机关的立法、执法内容。狭义的行政执法概念则专指上述广义行政执法中的执法概念，即行政主体为维护经济与社会生活秩序，实现行政目标、按法定权限和程序实施法律规范的具体行政行为，执法的内容包括了行政许可、确认、检查、处罚、强制等多种行为方式，对行政相对人的权利义务产生直接影响。本文主要研究的是狭义概念上的行政执法。

二、行政执法中的违法违规现象的主要表现形式

(一)行政执法中的越位现象

行政执法中的越位即越权执法。所谓越权执法是指行政主体在执法活动中行使了超越法定职权范围或者无限扩大法定权限的行政权而做出的行政执法行为。这种超越职权、现象在违法违规的行政执法中最为突出。超越法定权限，执行本职以外的行政执法活动，有的行政主体为了使行政执法更具有强制力，借用公安等司法部门权力直接参与执法；内部越权，一些行政执法部门超出本级的行政执法、处罚权限，擅自对行政执法相对人加重处罚。

(二)行政执法中的缺位现象

一是无法可依。行政主体没有可依据的法律、法规而做出具体行政行为的行政违法行为。二是有法不依。行政主体在做出具体行政行为时不依据法律、法规。或者是干脆不作为。三是不作为。行政执法人员在执法活动中消极执法，任意放弃法定职责，相互推诿，放纵违法行为。

(三)行政执法中的错位现象

法律、法规及行政体制中本身的矛盾；错误的适用法律、法规。行政主体在做出具体行政行为时依据了不当的法律、法规或没有依据应该依据的法律、法规的违法行政行为。

(四)行政执法中的滥用权力的现象

随意行使自由裁量权。办“人情案”、“关系案”；以罚代法；执法中乱扣、乱押现象严重。

三、行政执法中产生违法违规现象的主要原因

(一)法律法规的不完善

目前，从立法的总体上来说，我国的具体法律形式是比较完备的。但与改革开放和市场经济发展的要求相比还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，有些行政执法部门至今还没有明确的专门的法律、法规和规章作为行政执法的依据。我国行政立法的归属权已基本形成，但立法权限的划分尚无统一、明确、具体的规定。由于各立法主体间的立法权限划分不明晰，政府各部门都认为自已享有立法权，擅作主张制定规范性文件的现象较为普遍，从而造成一系列的法律冲突。这使现存的某些法律、法规与规章之间缺乏相互协调和统一，使行政执法人员难以适从。带来了现实中大量的执法问题。另一方面，行政立法的质量也有待于进一步提高，有些法律、法规的一些条款规定的过于原则，不便操作，缺少高质量、可操作、实用性强的法律、法规和规章。一些条款的定义界定不明，有些条款过于简陋、粗疏。这些都影响着法律的正确执行和有效实施。或因无明晰的法律规定可循，使执法者不能有效地操作而导致法律束之高阁：或因法律与现实生活之间出现裂缝和脱节。而导致法律的适用陷入困境。有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其是对自由裁量权规定的幅度过大，这容易造成行政权力的滥用。

(二)行政执法体制不健全

行政执法体制是行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等体系和制度组成的。改革开放以来，我国为适应市场经济的发展先后进行了5次机构改革，从而使行政管理体制和政府职能发生了重要转变，为改革开放和现代化建设提供了重要保障。然而，面对我国经济和社会发展变化的新形势，行政执法体制的改革远没有跟上时代的步伐，仍然受到旧体制惯性的影响。依旧政企不分，政事不分；行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒。相互之间缺乏协调配合，进而造成执法工作形不成合力。相互掣肘，办事效率不高；部门之间管理权限交叉过多，职责不清，必然产生对同种法律行为有多种不同执法依据的交叉，客观造成行政执法者不作为、乱作为或难作为等问题。另外，行政执法监督机制同样的不完善，各种监督主体不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围不够明确等问题，彼此又缺乏联系和沟通，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动、科学高效的行政执法监督机制。就行政系统内部监督而言，对具体行政执法行为的监督。通常是由行政执法部门自己负责进行的，这造成了既是运动员又是裁判员的无效监督状态。

(三)经济因素的影响

穆勒在1844年出版的《论政治经济学的若干未决问题》中提出了“经济人”具有以下特征：利己；完全理性；个人追求自身利益最大化的自由行为在“看不见的手”的指引下会无意识地、有效地增进社会公共利益。对于我国目前的物质生活水平而言，行政执法工作更多的只是行政执法者的谋生手段。经济需要仍然作为首位的需要，因而“经济人”的假设相比其他的假设更符合我国的国情。由于经济的不均衡发展，我国的东部沿海经济非常发达。而内陆地区则相差甚远，再加之行政执法体制等多方面因素，很多内陆的地方财政困难，行政人员的工资都无法保证，相当多的事业性质执法机构的人员工资及经费都未纳入财政预算，全靠罚没和收费开支。实际操作中。很多财政部门不是按照行政执法单位人员实际开支拨付经费，而是按该单位实际罚没和收费额度的一定比例或全额反给执法单位。多罚多返，少罚少返。不管执法单位经费时候足够。这样势必会给执法单位带来很多困难和问题，严重干扰和影响执法活动。因此，经济因素是造成行政执法违法违纪现象的不可忽视的重要原因。

(四)部分行政执法人员素质不高

行政执法人员是行政法规的最终实施者。执法人员素质的高低，直接关系到行政执法的公平和效率。执法人员的素质既包含了对于专业的业务素质，还包括有思想道德素质、文化修养素质。但是在目前的行政执法队伍中，却有相当一部分人员文化程度不高，也未受过系统的业务培

训，特别是缺乏法律专业知识，造成执法人员良莠不齐，整体素质低下：个别部门甚至将社会闲散人员安排到执法队伍中：还有一些执法人员特权思想严重，公权意识差，往往把手中的行政执法权特殊化、私利化。这些人员在行政执法中出现种种不正常的现象也就不难理解了。

四、对杜绝行政执法中违法违规现象的建议措施

(一)完善法律法规

第一，完善立法。只有完善了立法才能保证立法的合法性、合理性。包括以下方面：立法主体要明确；立法权限要清晰：立法具体程序要透明。

第二，清理现有的法律法规，对于过时的或者是已经不再适合当前社会发展形势的法律法规要予以废止。

第三，及时补充和更新空白的法律法规以满足当前社会经济发展的需要。加强对已有的法律、法规、规章、条例的解释工作，增强可操作性。

第四，注重行政程序法的制定，程序是法律的生命。科学的程序法具有保障法律主体规范正确适用的一系列措施和手段，具有排除、防范适用法律不正当偏颇的功能。许多学者持这样的观点：正是程序法决定了法治与恣意人治之间的基本区别，法治的实现过程就是一个从实体到程序的过程。目前，我国还没有一部统一的《行政程序法》，所以应加快完善行政执法程序方面的法律。

完善行政执法相关的法律、法规，是一个长期而艰巨的工程，只有做好了这个工作才能从根本上解决行政执法过程中的违法违纪现象的发生，才能有效避免行政执法过程的盲目性和任意性。

(二)健全行政执法体制

目前我国行政执法权的行使着重按行政职能权限进行划分，要更好地完善行政执法体制，就要根据国务院行政法规的要求并结合不同的地域特色还需要对执法范围加以划分，将原来若干专业执法机关的部分执法职能整合到一个或少数几个机关。总的来说，执法职能的划分要体现综合性，而执法范围的划分则要体现灵活性。要在调整职能时设置科学合理的划分原则和划分程序，不仅要在地方性法规中体现原则性的规定，还要具备操作性规范，以便于行政执法职能得以有效实施。减少重复执法、多头执法、交叉执法并提高执法效率，加大执法力度。一是合理、高效的机构设置。按照政府转变职能的要求。裁减非常设机构，撤并职能多又重复或业务相近的部门和机构，具体明确管理权、处罚权、收费权、审批权、发证权等权限，减少和避免行政执法中的扯皮、争议、推诿现象。二是统一编制的机构管理。逐步建立健全机构编制的法规体系。对各级机关，各部门的地位，性质。工作任务。职责权限，内部机构做出明确具体规定，真正运用法律手段进行管理。三是规范隶属关系。明晰纵向的领导关系和指导关系。撤销不合理的归口管理，取消行政执法机关隶属于党务、事业、企业领导的体制，加强行政执法的协调工作。由此才能保证行政执法的科学性和有效性。

(三)提高行政执法人员素质

要提高行政执法人员的素质有两个重要的途径：一是改革现行执法人员选进制度。执法是一项崇高、神圣的社会事业和和严肃的职业。应坚持“凡进必考”(考试考核)的原则，择优录取并量才定位。严把行政执法者的入口关。二是加强教育和培训。在行政执法人员中深入开展思想教育的学习活动，贯彻“以德治国”的重大战略决策，帮助树立正确的世界观、人生观、价值观和社会主义道德情操，使广大行政执法类公务员树立依法行政观念、学习了解与其工作相关的有关法律法规、国家相关政策，培养和提高依法行政能力。具体可以落实到各地各级党校、行政学院和其他培训部门的培训。把依法行政能力的培训列入对行政执法人员进行初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训的重要内容。不断提高行政执法人员的思想素质、道德素质和专业素质。

(四)强化监督制约

完善行政执法监督机制。目前，针对行政执法机关的监督形式有很多，大致分为内部监督和外部监督。内部监督如行政监督、审计监督；外部监督如人大监督、群众监督和舆论监督等形式。但是各种监督形式还存在着这样那样的缺陷，他们之间的关系还没有理顺，以至经常出现监督机制运转不良、监督疲软、监督不到位、监督权虚设等情形。无论是内部监督还是外部的无权监督，都难能起到监督的实效。失去监督的权力必然导致权力的滥用，最终走向腐败。因此，为推进依法行政与依法治国方略的实施，有必要进一步健全监督制约机制，以便更好地规范执法者对权力的行使。

第一，加强和完善行政执法监督体系，使之走上法制化的轨道。如制定比较全面的、系统的“行政监督法”，理顺各种监督形式之间的关系。明确职责权利，建立科学的全方位、高层次的行政执法监督体系。

第二，加大立法监督的力度，将组织有关部门进行行政执法检查，办理公民来信来访和申诉、人大代表提案、质询、视祭等监督形式制度化，实现集中监督和日常监督相结合，并做到日常监督经常化。

第三，增强行政主体行政执法的透明度，广泛实行行政执法公开制度。自觉接受人民群众的监督。最后行政主体应切实将内部监督落到实处，使内部监督做到规范化、制度化。