浅析《国家赔偿法》归责原则的演进和完善

【摘 要】 1995年开始实施的《国家赔偿法》在我国法治建设进程中书写了浓重的一笔，历经15年的国家赔偿司法实践，于2010年进行了首次修改。修改后的《国家赔偿法》在许多方面得到完善。其中比较重要的是国家赔偿归责原则的多元化转变，从最初的违法归责原则到现行的违法原则为主结果责任原则为辅的归责体系反映出国家在国家赔偿上的价值导向的转变。国家赔偿归责原则在整个国家赔偿体系中占有重要地位，影响着赔偿的范围、标准、程序等各个方面。本文通过对我国国家赔偿归责原则的演进分析，探究国家赔偿归责的发展进程，提出我国国家赔偿归责原则进一步完善的路径。

【关键词】 《国家赔偿法》 归责原则 完善路径

1994年5月12日八届全国人大常委会第7次会议表决通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，并于1995年1月1日起施行。这是我国法治建设进程中的一件大事也是我国人权保护的新起点，此次会议通过的《中华人民共和国国家赔偿法》结束了公民因国家的行政及刑事侵权而无法得到赔偿的历史。实行了15年的《国家赔偿法》对我国的法治实践、公民权力的保护等很多方面产生了重要的意影响。但是，随着社会的进步、公民权利意识的不断提高等各方面的影响，我国《国家赔偿法》在实践中表现出了很多的不足，如赔偿范围窄、赔偿程序复杂、赔偿标准存在问题以及赔偿归责原则单一等。因此修改《国家赔偿法》势在必行。至今《国家赔偿法》已于2010年、2012年经历了两次修订，其中2010年修订的《国家赔偿法》较之前有很大的变化，因此本文主要以2010年修改的《国家赔偿法》为主要参照。2010年修改的《国家赔偿法》扩大了赔偿的范围、降低了赔偿的门槛条件、优化了赔偿程序，最重要的是改变了国家赔偿的归责原则。本文将重点论述新旧《国家赔偿法》的归责原则的演进及修订后的国家赔偿归责原则，并以此为基础探究我国国家赔偿归责原则在修改后仍存在的不足和未来国家赔偿归责原则继续完善的空间。

一、国家赔偿法归责原则概说

归责，是指责任的归属，即责任应当由谁来承担或应当将责任归咎给谁。可见，归责的实质就是将损害的结果与损害发生的原因联系起来，将损害转嫁由原因者承担。归责原则是指确定责任归属的依据和准则。按照以上关于归责以及归责原则的定义，那么国家赔偿的归责原则即是国家对国家机关及国家机关工作人员的侵权行为承担责任的原则。

国家赔偿归责原则在整个《国家赔偿法》体系中占有重要地位。归责原则是整个国家赔偿的核心。它体现的是国家在建立《国家赔偿法》的基本价值观念。它对赔偿范围的界定，对赔偿程序的设计以及赔偿举证责任的设置有着重要的影响。

归责原则是国家赔偿背后价值理念的体现。不同的归责原则体现着不同的价值理念。违法归责原则，要求国家机关机工作人员必须在法律规定的范围内行使权利，只有违法行使权利导致的损害才需要予以赔偿。而无过失原则，则意味着国家机关工作人员在法律规定的范围内行使权利，只要给公民造成伤害，就要承担国家赔偿责任。

归责原则间接的规定了国家赔偿行为。如违法归责原则要求国家机关工作人员的行为具有违法性，这才会导致国家赔偿。而在无过错原则下，不要求行为的违法性，只看结果是否给公民造成了损失。

归责原则体现着不同的国家赔偿程序。不同的归责原则决定了举证责任如何分配。违法归责原则下，需要受害人承担举证责任，并且要对自己遭受的损害和国家工作人员实施了某种侵害以及二者之间的因果关系进行举证。而无过错原则，受害人同样需要要承担举证责任，但是其只要证明自己遭受了损害以及损害来自于国家机关工作人员的职务行为。

由此，可以看出国家赔偿的归责原则对国家赔偿具有重要的意义，影响着国家赔偿行为的界定，举证责任的设置，以及国家赔偿程序的设置。同时这些具体内容的变化也反应着国家赔偿原则的变化。

二、我国国家赔偿法归责原则的发展

修改前的国家赔偿法在我国实施了多年，对现实生活产生了重大的影响。目前在学术界比较有影响的的归责原则主要有以下几种：过错原则（包括主观过错原则和客观过错原则）、无过错原则和违法原则。

（一）修改前的归责原则和国家赔偿法的不足

1994年《国家赔偿法》确立的国家赔偿归责原则是违法责任原则。1994年《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此规定可以得出我国修改前实行的是违法责任原则。在此规定的规范下，国家机关和国家机关的工作人员只有在违法行使职权的情况下给相对人造成的损害才会给予赔偿，同时也意味着如果国家机关及其工作人员依法行使职权，即使给公民、法人和其他组织造成损害，国家也不给予赔偿。这些规定[约蕴含着一些霸王条款的意味。但是文本中的部分条款的规定却又体现的是结果归责原则。例如，国家赔偿法第15条和第 16 条。从这两条的内容可以看出，旧《国家赔偿法》在归责原则上并没有达成统一。同时，这也就导致了在实践操作中的不一致，也就能很好的解释实际操作中出现的对同一或类似案件适用不同的归责原则的现象。

伴随着国家赔偿的司法实践，修改前的国家赔偿法在实践中显示出了其不足的一面，而这些不足也是我国国家赔偿归责原则不完善的具体表象。

首先，国家赔偿的整个立法框架存在着将行政赔偿和刑事赔偿以及其他赔偿混作一团的弊端。其次，国家赔偿的标准设置过低，国家赔偿只针对直接的物质性损失给予赔偿，对间接的损失以及精神损害的赔偿没有加以考虑，同时我国最初确立的侵犯公民人身自由的每日的赔偿金只有十多元，这可能和当时我国的经济发展水平有关，但是从另一个侧面反映出我国国家赔偿标准之低。甚至，国家赔偿的程序设计存在缺陷。赔偿程序是国家赔偿的实现过程，是赔偿责任得到落实的过程，因此赔偿程序设计是否得当有序极大的影响着受害人权益的实现。比如，根据旧《国家赔偿法》第9条、第20条的规定，行政赔偿和刑事赔偿都要求赔偿请求人先向赔偿义务机关提出赔偿申请，由赔偿义务机关给予确认和先行处理，此即《国家赔偿法》的依法先行申请确认程序。让被要求赔偿的机关自己确认自己的行为违法，这本身存在缺陷。最后，也是能够很好的解释出现以上几点问题的重要一条就是我国国家赔偿的归责原则单一。单一的归责原则虽然简单明确，便于操作。但缩小了国家赔偿的责任和范围，难以适应复杂的现实社会，难以有效统一分则中的相关规定，难以适应行政赔偿和刑事赔偿以及其他司法赔偿的要求，难以有效赔偿受害人的损害等。因此，完善我国国家赔偿的归责原则势在必行。