农村失独家庭养老法律保障体系初探

【摘要】由于农村经济的落后及城乡发展的不平衡，农村独生子女父母因为意外或疾病失去了子女使其在养老问题上将面临更为严峻的经济及精神压力，我国目前对农村失独家庭提供的保障存在很多问题，应当加快完善农村失独家庭保障体系的建立，减轻农村失独家庭的精神痛楚及养老之忧。

【关键词】失独家庭；养老；社会保障

一、我国农村失独家庭的养老困境

鉴于我国城乡二元结构的体制原因，农村失独家庭所面对的养老风险较之城市更为严峻。

（一）经济性风险。目前农村家庭经济生活的来源除了土地经营权收益外，主要是成年子女进城务工收入，对于失去独生子女的农村家庭来说无疑失去了最为重要稳定的养老经济收入保障。"随着城镇化的发展，耕地必将大范围减少，对于失去土地经营权的失独家庭来说无疑是更为严峻经济的风险"[1]。

（二）精神性风险。在注重传统文化氛围的农村地区，"每逢佳节倍思亲"的精神痛楚将严重影响失独父母的精神以及身体健康。对于在城镇化过程中失去土地的失独父母来说，能否独立适应城镇非农生活，融入城镇文化也将面临巨大的压力。

（三）生活照料风险。农村地区医疗设施落后，医护人员缺乏，护理知识偏重于家庭式传统治疗方式，除膝下无儿的心灵孤单以外，他们还将承受生活不便自理带来的痛苦。

二、我国农村失独家庭社会保障体系现状

（一）我国农村失独家庭扶助政策在部分地区的实践

2007年，中国人口计生委、财政部联合发出通知，在全国开展独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点工作，独生子女伤残死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月一定金额的扶助金，直至亡故为止。但在具体实践中，对于扶助金及扶助措施各地标准则不相同。以部分城市试点措施为例来看，以重庆市为例，凡符合失独家庭条件的，家庭中凡母亲年满49周岁，父母均可每人每年领取3120元特别扶助金，除物质关怀外，还将加大心灵慰藉方面的措施。此外，独生子女残疾家庭父母也可领取每人每年2760元特别扶助金。其中，农村独生子女和双女家庭父母可领取1560元奖励扶助金。在扶助力度最大的陕西地区，该省人口计生委出台政策，提高失独家庭扶助标准，失独农村家庭一次性补助2万元，城镇家庭3万元.

（二）我国农村失独家庭社会保障体系的不足

1.物质补偿方面，首先缺乏针对性，虽然农村地区经济落后于城镇，生活消费水平偏低，但是农村失独家庭老人没有城镇居民享有的退休金及其他退休保障福利，目前农村失独家庭所能获得的各项社会保障中却缺乏针对农村地区特殊情况的保障性措施，甚至反而低于城镇失独家庭扶助金标准；其次是保障标准层次低，尚未建立起城乡统一的、规范的农村最低生活保障制度。再次，监管体系不健全，资金管理缺乏程序规范，无法保障养老金足额发放，执行到位与否也缺乏监管；最后是立法不完善，具体执行及执行规定标准不明确，规定中"必要的帮助"究竟是什么样的标准且如何实施并没有明确说明。

2.非物质性扶助方面，非物质福利一般以设立养老院福利中心的方式进行，扶助措施单一，保障体系不健全，由政府出资或民间出资成立的养老院及心灵家园工程已在试点过程中，但在农村地区这种社区性的服务体系尚未建立，养老院及各类福利中心大范围缺失，使得农村失独家庭老人在独自生活过程中缺乏生活照顾及心灵慰籍。且福利机构设置缺乏因地制宜性，我国大多数社会福利院设置并不符合农村地区特殊请况，

三、完善我国农村失独家庭养老保障体系的建议

完善的社会保障体系的建立都是要充分以立法为保障，"通过国家立法实行强制和互济，政府依法进行组织和实施社会保障的各个项目，因此，政府在推动农村社会保障体系的建立中应该遵循'立法先行'的原则"[2]，建立起专门针对农村失独家庭的社会保障、医疗保障、农村失独家庭养老保险基金及五保供养等方面的法律规范及实施条例。

（一）建立完备的法律保障

我国农村失独家庭养老保障缺乏明确的立法保障，应当

对各项既有法律政策予以规范，对缺乏针对性的专门领域完善立法。第一，在《人口与计划生育法》基础上予以细化，根据农村地区特殊需求明确"必要帮助"的具体救助标准。第二，要使"五保"政策落到实处，我国《城市居民最低生活保障条例》自1999年10月起施行，所确定的能够享受低保待遇的人仅限于持有非农业户口的城市居民，这就将农村地区排除在外，应当详尽立法以确定一个最低保障标准及具体的实施细则、操作规范，尽快建立一个城乡统一的保障标准。最后，进一步完善我国社会保障法制体系建设，将农村失独家庭的养老纳入其中，为政府扶助、社会救助及社区资助三大保障措施提供完备的法律依据和保障。"[3]

（二）明确政府扶助职责

第一，加大政府财政对农村地区失独家庭养老保障的投入。补贴农村失独家庭专项养老保险，为改善农村医疗加大投入人力及物力支持。第二，对相关政策制定、财政总支出去向、费用发放等管理到位，建立监管问责机制，确保各项保障政策依法实施。第三，建立农村失独家庭社会服务事业制度，"政府还应加大养老基础设施建设的投入，鼓励社会兴办养老院和老年公寓。同时动员全社会的力量来关心养老院的建设，形成政府补贴引导、社会广泛参与、多元化集资建设养老院的格局"[4]。

（三）建立社区自助服务体系

为了弥补集中安置的不足，可以建立多种模式的社区自助服务体系。第一，应当以农村失独老人寻求到心理安定为主要考量，政府部门及社会团体应当积极组织社区活动，尽量让其在熟悉的环境中建立自由社区自助体系，成立专门的老年活动中心，增加社区服务乐趣。第二，由政府补贴资金建立日托制的"托老中心"，白天在中心活动，晚上回家休息。第三，提供上门服务。这项服务可以借鉴美国的相似经验，由政府财政出钱，派家庭保健护士为有需要的老年人提供服务。

参考文献

[1] 郎文平.失独家庭的养老风险及规避建议[J].环球市场信息导报，2012，（33）：128.

[2] 杨秀英.论政府在农村社会保障体系建设中的职责[A].科学发展与社会责任--第五届沈阳科学学术年会论文集[C].2008，1540.

[3] 李墨池.论我国缺失家庭现状与《社会救助法》的完善[J].天津法学，2013，（1）：104.

[4] 宋强玲.失独家庭养老问题及对策研究[J].人民论坛，2013，（2）：3