浅析风险预防原则在国际环境法中的适用

【摘要】日益严重的温室效应让我们明白风险预防的重要性。风险预防原则是国际法中一个用途广泛而又争议颇多的基本原则，国际社会虽然对这一原则已达成初步共识，但在具体理论研究和实际操作中还存在许多空白和争议，确切地说，风险预防原则是正在形成中的国际法原则。本文试图主要以温室效应为例，从该原则的适用及国际法地位两方面着手，并结合发展中国家的现实状况及中国的国情，对国际环境法中的风险预防原则的适用进行简要论述。

【关键词】风险预防原则；温室效应；碳排放；国际环境法

人生如大海行船，途中充满各种未知的暴风和闪电，防患于未然，才是智者应对风险的选择。如何应对各种风险，是人类社会无法回避的问题。科技的发展和贸易的增长，使得各国对环境的破坏影响了整个地球村。环境污染的跨国影响，让我们无法忽视这种蝴蝶效应引起的内在联系。近些年变得愈加严重的温室效应，更是让全球知道了预防的必要性。在合理的成本基础上预先防范风险成为当今国际社会的必然选择，法律意义上的风险预防原则也随之而生。

一、风险预防原则概述

风险预防原则最早产生于20世纪60年代的德国，并逐渐发展到区域海洋环境保护领域。在20世纪80年代，德国开始向国际北海部长会议提议采纳该原则，最终在1984年的第二届国际北海保护会议中得到采纳，会后发表的《伦敦宣言》成为第一个明确阐释风险预防原则的国际文件。[1]随后，风险预防原则在一系列重要的国际环境条约中得到了体现，在气候变化方面的国际立法更是全面体现了风险预防原则。《气候变化框架公约》（以下简称《公约》）和《京都议定书》都包含了风险预防的思想。

风险预防原则的完整定义在国际习惯法上尚无确定的表述。诸多学者把《里约环境与发展宣言》中的第15项原则作为其较为权威的表述。笔者较为赞同的定义是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施，遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。[2]这些定义目的均是在表述：科学并不能永远扮演提供第一手信息资料以有效保护环境的角色，过度依赖科学证据甚至会适得其反。因此，风险预防原则便是要求在决策过程中对那些较小的缺乏科学确定性的负面影响也谨慎处之。好比日趋严重的碳排放问题，温室效应的影响超过了学者们的预期，科学实验得出的数据不能预知一切，“史上最暖的冬天”和“百年不遇的洪水”让我们不得不提前做好预防措施，否则追悔莫及。

二、风险预防原则的适用条件――以温室效应为例

风险预防原则在气候变化方面的适用具有相当的说服力。笔者将借助温室效应的问题来进行具体的阐述。地球大气中的二氧化碳等温室气体，有助于保持地表气温和气候稳定。但随着碳排放的不断增多，地表的气温不断上升，并进而改变气候，对环境造成灾难性的影响。比如极地冰块融化导致海平面上升，很多岛屿和沿海地区将在不久的将来被海水吞噬。若不提早采取预防措施，后果难以想象。如前所述，风险预防原则仅是一个大的框架体系，具体的内容还需要补充完善，但有几项在其适用中需遵守的条件具体表现为：

（一）科学上的不确定性

风险预防原则的前提是存在科学的不确定性，即对某种活动或事物的危险或损害没有科学上的肯定性结论，鉴于这种危险的可能存在，我们理应阻止其发生。科学上的不确定性主要来自于两方面：一是根据常理会发生的某种风险却欠缺明确的科学证据证明；二是因果关系不明确。例如，虽然可以得知温室气体对于大气温度的提升作用，但是，由于各种因素的相互作用的不确定性及其因果关系的复杂程度，我们无法明确得知碳排放对于气候变化的具体作用，各地区的不同反应也使得得出一个全球通用的结论变得更难。但我们不能因此而放弃预防性措施，因其重要意义就在于没有后悔药的前提下，尽量降低后悔的程度。

（二）风险评估的必须性

社会生活的复杂性决定了风险的不可避免，由此不得不对风险的系数值进行评估，即对哪些风险应当采取措施进行准确衡量，也称之为风险阀值，即在哪一个范围内采取预防措施。当然，阀值并非确定不变的，随着每一项活动危险性增加的而降低其系数值，即高风险低阀值。由于现代工业的飞速发展，煤炭石油等矿石能源的利用在不断提高，因此产生的温室气体将会对环境和气候造成无法预知的影响。此项评估就要考虑诸多因素，其阀值也会不断变化。

（三）收益的经济分析

现代经济学的发展使其理论逐渐渗入到国际环境法中。在风险管理过程中，如过度强调风险预防原则，将可能牺牲其它社会福祉，比如过分控制或降低碳排放会不利于社会的发展。简单来说，就是运用风险预防原则来阻止某一活动的进行时是否能产生更大的收益。该原则是一种粗略的方法，可能会损害处于不利地位的人们。对此《公约》的表述为：所采取的预防措施必须是符合成本效益的以符合全球的利益。哥本哈根气候变化峰会讨论的主题是未来各国的碳排放问题，但是，限制的同时也没有忽略各国发展的需要，最终目的是在长期利益和短期利益之间找到一个平衡点。

（四）举证责任倒置和严格责任原则的运用

在对该原则适用与否的问题上，应该由开发者或实施国负担证明他们的行动将不会引起过分严重的环境损害的举证责任。毕竟开发者或实施国掌握着较为全面的资料信息，加之其通常都是社会的强势方，经济基础扎实，而相对人则很难举证支持自己的观点。严格责任的适用则保障了举证责任的倒置，也激励了预防行为的实施。

三、风险预防原则的国际法地位

目前学界对于风险预防原则的国际法地位还存在一定争论，但主要有以下三种观点：第一，该原则已经发展成为国际习惯法的基本原则；第二，该原则不是国际习惯法的基本原则；第三，该原则是正在形成之中的国际习惯法的基本原则。对此，我们首先要明确究竟什么是国际习惯法的基本原则。根据《国际法院公约》中的38条的（一）（丑）的规定，国际习惯法必须满足两个要件：“实践”与“法律确念”。[3]推之，国际习惯法的基本原则就是为各国所普遍适用的具有法律拘束力的指导性的规则。笔者支持第三种观点，依据如下：

（一）从国际条约来看，《维也纳保护臭氧层公约》、《里约宣言》等都对此原则有所表述，但是其内容仍不统一。虽然国际条约是国际习惯法存在的权威证据，但是不能据此就将不具备统一性的原则援引为指导性规则，这会造成司法的不确定性。

（二）从国际判例来看，目前对于该原则的适用主要包括以下几个案例：“MOX核燃料厂案”、“南方蓝鳍金枪鱼案”、“新西兰诉法国核试验案”。这些案件中均未直接表述为“风险预防原则”，而多表述为“谨慎与慎重”或者“风险预防方法”。

（三）从国内立法及实践来看，国际习惯的形成需要有足够数量且具有统一性和一致性的国家实践。德国和瑞士最早对该原则进行了规定，各国的司法实践表明，该原则正在被广大法院运用来作为裁判的依据。

由此，风险预防原则在某种程度上已具备国际习惯法基本原则的要求，但由于尚未达成共识，所以将其认定为正在形成中的国际习惯法基本原则最合理。

四、发展中国家在风险预防原则之下的困境

从表面上来看，无疑风险预防原则起到预防性的作用，可是由于该原则在适用上的不确定性等相关因素，导致处于不利环境中的发展中国家遭受发达国家的压制。几次气候峰会中，以美国为首的发达国家为了推卸责任一再对以中国为代表的发展中国家施压，我们面临的困境表现在：

（一）科学上的不确定成为借口

由于人类认知以及科技有限性，不确定性不可能完全消失，对于未来的决定，常常需在缺乏确定性的情况下做出。加之发展中国家的财力、物力均不能与发达国家相比，所以该原则很可能成为发达国家阻止某些措施实施的借口。例如新能源探索方面，为了减少碳排放，世界各国都在努力追求新能源的利用，可是限于技术落后，很多尝试会有不确定性，发达国家会以此为借口限制发展中国家的大胆创新。

（二）贸易保护主义滋生

如果风险预防原则滥用，会对广大发展中国家的出口产生极为不利的影响。如在WTO的荷尔蒙牛肉案中，欧盟禁止美国牛肉进口，原因只是基于对牛饲料中荷尔蒙含量的担心，而这种担心又缺乏足够的科学依据。强大的美国都面临着这样的贸易壁垒，发展中国家又如何争夺自己的席位。

（三）风险预防可能带来新风险

该原则设立的目的就是为了避免风险，可具有讽刺意味的是，有时应用风险预防来阻止相关措施的实施反而造成新的风险。发展中国家为了发展本国产业采取措施，可发达国家却以风险预防为借口阻止其运行，潜在的风险被避免，可发展中国家因此而遭受的损失或许比实施该措施还要大。最好的例子就是核电站的建设，潜在的危险足以迫使我们停止核电站的运行，取而代之的火电站却有可能造成更危险的局面。这样的情况同样发生在减少碳排放措施上。

五、中国对策――如何应对

近年来，我国一直在绿色GDP的引领下向发达国家靠拢。风险预防原则对生态文明建设提出了更高的要求。由于我国巨大的人口基数和经济规模，即使采用各种末端治理措施，也难以避免严重的环境影响。适时地引入风险预防原则无疑会对环保、经济的发展产生巨大影响。加之，作为国际社会的一员，我国无法回避这一问题。应对之策如下：

（一）完善风险评估体系

在与大国相抗衡的国际环境之下，如果总是被牵着鼻子走，难免会成牺牲品。所以不断发展科技，建立自己的评估模式成为发展中国家的必要任务。唯此，我国所施行的措施才不会达到相应的风险阀值。在国际社会中，发达国家总是凭借着自己的科学权威地位告诉众人如何区分好坏，可这也为发达国家推行其政策披上合法的外衣。正如现在讨论火热的温室效应，究竟是诡计还是事实，一直都是某些国家在说了算。所以，建立自己的评估体系，完善技术，不断争夺话语权，才能为国家谋福利。[4]

（二）综合考量成本――效益的经济分析

在对某项活动是否有必要采取预防措施的评估中，必须考虑到该项活动的收益，或者说是禁止该项活动可能带来的风险。在作出具体决策之前，应该将各种因素考量进去，运用科学观点来对决策加以考量，使得在应对发达国家的反驳上占有强势地位。全面的经济分析，增强了管理者的责任感，也增强了过程的透明度，使得风险预防原则的决策更具科学性和合理性。

（三）积极参与国际事务，力求促成有利于发展中国家的条约的制定

在国际社会中，发展中国家都处于被动的地位，发达国家总是处于“规则”的制定者位置，导致发展中国家的利益被忽略。在风险预防原则的具体适用规则尚未形成定论之前，每一个发展中国家都应该为此而奋斗，争取制定出有利于自己的条约，使得在日后相关案例的处理中也能享有话语权。作为发展中国家的领头羊，中国更应该起到积极作用，为了自己的切身利益和广大同僚，争取在对该原则统一认识的形成进程中发挥正面效应，致力于有利发展中国家的条约的制定。

风险预防原则的相关理论正在不断发展中，可是目前对于该原则的完整定义、适用条件、法律地位等都还未形成统一的认识，但却不能以此为由阻碍其发展的进程。相反，每一个国家都应该积极加入其中，共同致力于统一规范性文件的出台。

中国，一个快速发展中的国家，一定要发挥出其大国的表率作用，在风险预防原则的确立过程中展现出自己的力量。同样，在国际气候变化这个尖锐的问题上，我们也要力争发言权，担起我们的责任。

参考文献：

[1]王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社,1995:462-463.

[2]王曦.国际环境法[M].北京:法律出版社,1998:111,116.

[3]詹宁斯.瓦茨修订,王铁崖译.奥本海国际法[M].北京:中国,2007(12):52.

[4]吴耀琨.国际气候变化谈判与中国的应对[J].攀登,2010(2):21-22.

作者简介：李腾（1988―），男，山东济宁人，同济大学法学院2010级国际法研究生，研究方向：国际经济法。