云南省弥勒县农村土地承包经营权纠纷情况分析

摘要：近几年来，特别是农村税费改革取消农业税以来，农村土地承包经营权纠纷呈逐年上升趋势，影响了农村土地承包关系和农村社会经济秩序的稳定，成为局部地区农民越级上访的根源，文章就云南省弥勒县农村土地承包经营权纠纷情况展开分析。

关键词：土地承包；经营权；纠纷

中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-06-0076-2

1 我县农村土地纠纷的现状

2006年以来，我县共产生纠纷总量5340件，村组实际调解纠纷4987件，县乡两级受理承包土地纠纷227件，其中乡镇调解192件，县仲裁委受理35件，审结35件，审理中达成调解6件。在产生的纠纷总量中，承包方原家庭户内纠纷4860件，占91%；承包土地相邻户之间的纠纷165件，占3.1%；承包方与发包方之间的纠纷69件，占1.3%，在承包方家庭户内部纠纷4860件中，涉及妇女权益引发的土地纠纷数4617件，占95%。

2 农村土地承包经营纠纷产生的原因

2.1 承包土地原始合同内容记载不准确，档案不完整

我县最原始的农村土地承包合同是1982年土地一轮承包时颁发的，合同文本填写只有承包方户主姓名、承包起止时间，承包地块的名称、面积、承包人数，而没有登记地块的详细的四至界限。全县普遍存在着地块面积的不准确，第一轮土地承包时，多数地方多数地块都没有进行实地丈量，即使丈量，也是大概地丈量一下，极不准确。尤其是山地，只是粗略地进行估算，对于地块位置好、肥沃的土地可能少分一些，对于地块位置差、贫瘠的土地可能会多分一些。按照国家政策规定，不论是1997年土地二轮延包合同换证还是2007年补换发农村土地承包经营权证书，都是以1982年土地实行联产承包责任制到户时的责任地划分为基础，没有开展大规模的重新丈量和确定准确的四至界限，在保持了稳定的同时也保留了原有的工作失误，而且在核发新证时不可避免的存在着填写错误，致使纠纷的发生成为必然。在1982年各村均是以小组为单位划分责任地，由于年代久远，加之村干部在此期间数次换届，以及不履行交接手续致使村组的底账遗失损毁，丢失了原始档案资料。另外有的农民甚至对自己所持合同文本管理不善，一旦发生纠纷就无据可查，处理难度大。

2.2 土地流转不规范、缺乏有效监管

土地流转自1982年土地包产到户时就已经自发进行，并长期存在。但是，2003年以前的土地承包相关政策法规没有明确农村土地流转的管理机构和规范的操作办法，作为基层组织的村委会和政府的职能部门，也没有在流转过程中切实参与并进行有效地引导和监管，因此土地流转呈现自发、分散、随意的局面，流转中存在的主要问题是程序不健全、手续不完备、流转类型区分不明，多数农户的土地流转是通过口头协议达成流转行为，靠人际关系和个人信誉来维持流转关系，根本没有签订书面协议划清责权以保护自己的利益，即使少数签订了协议的，其合同的内容和格式不规范、程序不健全，因而很难受到法律的保护。在流转方式上也是界定不清，尤其是转包、出租区别不清，责任和利益划分不明，时间长了各种矛盾纠纷就引发出来，根本无法解决。从目前情况看，我县农村土地流转还未走上合理规范的路子，去年，我县曾向县人民政府提出了《弥勒县关于推进农村土地承包经营权流转促进农民增收的意见》和《弥勒县农村土地承包经营权流转工作实施方案》，但是如今未能组织实施，所以目前普遍存在着一些承包经营户私下流转土地，也不经过鉴证备案的现象，所以县农经站很难全面、及时的掌握流转动态，不能很好地起到备案和解决纠纷的作用。

2.3 土地承包的年代长，纠纷产生较多

土地纠纷多发生经济发达的城郊结合部、乡镇政府周边地带以及道路建设、城市建设开发地带。我县从1982年就开始实行土地承包以来，由于承包的年代久远，多数妇女出嫁以后，在对方分不到土地，加之大量土地现在被征占，存在土地补偿问题，由此引发许多矛盾纠纷，而且多数纠纷是出嫁妇女要求夺回自已的土地承包经营权，属于家庭内部产生的纠纷。

2.4 土地纠纷调解的法律依据不够充分

目前涉及农村土地承包的少数几部法律相关规定不够具体，以致于对许多问题的判断和处理无法可依。如《中华人民共和国农村土地承包法》中，未明确承包土地的共有人是否是以第一轮承包土地人口或以现有人口为准计算土地份额。在仲裁案件审理实践中，由于农村土地承包到户已达28年之久，人地矛盾比较突出，因婚姻关系户口外迁的人，其承包土地以及承包土地经营权衍生的收益分配权是否应在原居住地享有？《中华人民共和国农村土地承包法》实施前，家庭户成员参加工作农转非后承包方能否收回承包土地以及承包土地经营权衍生的收益分配权？因此在办理案件过程中所遇到的情况往往超出了有关条款中明确提到的具体情形，却因无权做出与案情贴切的解释，而给办案过程中的法律运用带来很大困扰。

3 减少农村承包土地纠纷的对策和建议

3.1 加大农村土地承包经营相关法规的宣传和培训

充分利用网络、报刊等媒体加大对《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地流转管理办法》等相关法律法规的宣传力度，增强各级组织和广大农民盘活用活土地的意识和信心，积极争取经费组织全县农经干部和村级调解员进行集中培训，提高农经干部的业务素质，通过宣传培训最终达到农民知法懂法、农经干部依法执法。

3.2 管好农村土地承包合同档案

我县2007年的补换发农村土地承包经营权合同档案资料一式三份，分别保存在农户、村、乡镇，县级保存一份合同书，属永久性档案，在原始档案不全的情况下，妥善保存现有的2007年农村土地承包合同和调查摸底表就显得尤为重要。在已有档案管理制度的基础上要进一步明确管理人员进行集中管理并负责保管、查阅事宜，扩大农村土地承包经营权登记试点工作，使用农村土承包合同软件，进一步完善土地承包档案；明确档案资料查阅范围和条件，档案资料的查阅仅限各乡镇土地承包合同工作人员或县级涉及土地工作单位，原则上不对农户开放，有特殊情况的要经县、乡镇农经站分管领导同意方可查阅；要求各村土地流转情况要定期及时上报并存档，为有流转意向的农户搭建土地流转平台，也为土地流转以后可能发生纠纷案件的查处保留珍贵的历史依据。

3.3 引导土地规范流转

及时流转信息和流转动态，为流转双方搭建畅通迅捷的沟通平台，宣传在承包土地流转中好的做法和典型事例，按照“流转形式多样化、运行方式市场化、操作程序合法化、流转合同规范化”的要求，引导农村承包土地向主导产业合理流转，并在流转过程中依法监管、规范流转。

3.4 各级政府认真负责履职

各村委会、乡镇政府、县级农村承包土地管理机构要切实履行职责，做好土地承包经营纠纷调解仲裁工作。县级主管部门尽快争取对全县各乡镇农经员加强《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营调解仲裁法》培训力度，加强乡村调解的职能作用，采用村组调解在先、乡镇调解次之，最后进入县级仲裁的顺序模式，县仲裁委受理案件审查应把乡村调解作为必备前置程序审查，并要求乡镇附报乡村调解情况报告，充分发挥乡村调解职能作用。

3.5 进一步依法完善农村土地承包经营纠纷仲裁相关制度，依法按比例健全仲裁委员会组成人员

建议农业部、省两级出台土地承包相关法律解释，增加法律的可操作性。解决农村土地承包经营权纠纷是一项重要工作。通过加大农村土地承包经营相关法规的宣传和培训；管好农村土地承包合同档案；引导土地规范流转；各级政府认真负责履职；完善相关承包制度来提高农村土地的使用率。