日本政府如何向民间购买公共服务

政府要“瘦身”，就要将其不应承担的社会事务切割出来，让社会组织“制定菜单”，由政府和老百姓来“点菜”。

近年来，深圳、杭州、成都等城市都在医疗卫生、教育、社区等领域探索政府购买公共服务。7月31日，国务院常务会议明确提出，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

政府向社会力量购买公共服务在欧美已有三四十年的历史，模式各有不同，但他们不可避免地面对相同的问题：买什么？怎么买？如何监管？

日本的经验可资借鉴。上世纪90年代末开始导入英国PFI模式（Private Finance Initiative，私人融资活动），日本是在什么情况下选择这一模式，并不断补充完善的？

法制先行，前期民企创造力受限

1997年，经历了亚洲金融危机后，日本经济每况愈下，政府推行了多年的机构改革和结构调整进展不明朗。在此背景下，日本政府决定导入PFI模式，向民间开放公共服务市场，削减政府财政支出，促进经济发展。

政府首先构建PFI法律体系框架。

1997年，日本政府制定《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》（下称“《PFI促进法》”），1999年正式施行。“公共设施的设计、建设、运行维护管理，利用民间资金，以民间为主导，高效地提供公共服务。”法律还规定了适用PFI模式的对象领域、政府的作用和各种扶持措施等内容。

2000年3月，日本又制定了“关于制定利用民间资金等公共设施整备相关项目实施的基本方针”，规定了PFI项目所要遵循的基本步骤和框架。

2001和2003年，政府又先后出台“PFI项目实施过程相关指南”、“合同指南”、“实施效果监测指南”等，由此确立了完整的PFI法律制度体系。

同时，在日本内阁府内还设立了“利用民间资金事业推进室”，负责相关法律的制定的基础研究、普及工作。

2013年，日本利用PFI模式的项目增加至418个项目。其中，地方政府主体的项目为314个，占所有项目的70%以上，中央政府约占10%左右。按领域划分，文化教育设施整备利用PFI方式是最多的，其次为垃圾处理及上下水项目。418个项目中，已完成招标的为395个，总规模为4.12万亿日元。

日本的PFI又可细分为独立核算型、混合风险型和购买服务型三种。据利用民间资金事业推进室的统计，地方政府的项目中，超过70%为购买服务型。提供服务的民间组织负责公共设施等项目的设计、建设、运营以及维护管理，政府购买他们的服务，实行等价交换。民间用政府付给他们的款项来收回成本。

然而，这只是一种为减轻地方政府财政负担而采用的手法，虽说是向民间企业开放市场，但是民间企业能够发挥的创造性也很有限。这是日本现阶段开展PFI事业的特征。

2013年1月，作为新一轮刺激经济发展的重要举措，“日本经济再生紧急政策”提出，进一步促进PFI项目发展。6月，《PFI促进法》修改，提议由政府和民间共同出资设立股份公司，利用民间资金事业推进机构，对独立核算型的PFI项目给予金融支持。目的是以国家的资金来唤起民间对基础设施项目的投资，缩减财政负担，增加民间企业创新项目的机会，从而促进整个国家的经济成长。根据以首相安倍晋三为首的内阁测算，这将带动12万亿日元以上的投资，相当于过去10多年实施过的PFI项目的3倍规模。

项目周期长，如何保证平稳运行？

日本民间参与公共服务的经验究竟如何？不妨以生活垃圾处理为例。

生活垃圾处理是购买公共服务的典型领域。如今，日本新建垃圾处理厂采用的模式大体为：政府通过招标选择民间企业。民间企业成立特殊项目公司（SPC）负责垃圾处理设施的建设和运营，SPC同地方政府签订项目实施合同。SPC取得废弃物处理法规定的各种许可，从金融机构融资，同保险公司签订保险合同。地方政府将收集来的垃圾送至处理厂，根据合同规定的条件委托SPC处理，同时根据合同规定的各项标准支付给SPC委托费用。委托费用一般由两部分组成，一是根据处理量计算费用，还有一部分是根据处理的质量，对符合标准的部分支付费用。由于废弃物发电可上网卖电，SPC的实际收入还包括卖电收入等。

建设运营生活垃圾处理设施的合同年限多为15～20年。由于项目周期长，其间会产生不确定因素。为保证项目平稳运行、确保处理质量，日本政府在设计项目时加入了两部分重要条款。

一是地方政府保证一定的垃圾处理量。因为项目周期长，垃圾处理量的变动直接影响到项目的成败。

二是官民明确责任分担。新建垃圾处理厂项目的实施主体为政府，项目的主体在民间。根据适合风险管理的一方承担风险并使费用最小化的原则，确定民间和政府应该分担的责任内容，并将整个项目过程中的风险写入合同之中。这样，一些技术风险，过去是由政府承担的，利用PFI方式可适当地转移到民间主体上来。

事实证明，采用PFI方式，通过充分的竞争，同旧模式相比可以节约二三成的成本。同时，民间的参与有利于政府导入新的技术并且减轻地方政府承担新技术的风险。

法律与时俱进，服务有第三方参与

由于“政府向社会力量购买公共服务”是新生事物，不仅需要一个新的法律体系，还需要同既有的法律框架和社会体系协调。同时，竞争性招标和长期的合同需要将所有的细节体现在合同中，所以应当在各个环节做好细致的工作。但是，这样的法律体系也不是一夜而就，必须在执行过程中不断完善。

为保证充分的竞争，需要公开透明的信息披露，需要通过法律规定构筑一个信息披露框架。

政府向社会购买公共服务不等于将所有工作一股脑推给民间。需要政府提出要求并监管执行效果。今后，政府内部需要有专业人员，也需要给政府部门提供技术支持的专业第三方机构。

因此，要使购买公共服务市场顺利发展，不仅需要有明确的法律体系、懂得管理合同和设定绩效标准的政府部门、忠于职责和使命的民间企业，更需要有可以提供各种专业服务的金融机构、第三方咨询机构。