外部性与政府适度干预:漓江上游水源林治理中的政策框架设计

摘 要：在漓江上游水源林治理中存在的主要问题是水源林综合保护与当地居民收入水平提高之间的矛盾。水源林作为一种特殊的公共物品，由于其外部性极强，政府必须进行适度干预。通过不断深化林权改革和生态补偿机制等制度创新，有利于漓江流域生态保护和经济发展形成良性循环。

关键词：外部性；政府干预；产权；交易成本；生态补偿

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）09-0086-03

漓江不仅是桂林旅游的精魄所在，它还是桂林城市供水的命脉。能否妥善解决漓江水资源的储备问题，更是兹事体大。作为漓江的主要发源地，猫儿山的水流量占据了漓江总水量的52%，在涵养水源、保持水土、净化水质、调节流域径流量等方面发挥了重要作用。研究表明，猫儿山五种林型水源涵养能力顺序为铁杉林、水青冈林、高山矮林、人工阔叶林、毛竹林，铁杉林的综合水源涵养功能最高，毛竹林的最低，铁杉林强大的水源涵养功能是漓江源的重要保证[1]。然而，近年来，漓江上游水源林面积急剧下降，森林水文效能大幅度减退，特别是近年来猫儿山脚下农民大量把原本有良好储水功效的常绿阔叶林砍伐，重新种上经济效益高的毛竹林等速生林，更是间接影响了猫儿山地区的水土涵养能力，这对漓江水位的逐年下降无疑是雪上加霜。生态环境问题参伍错综，表面上看是人类社会经济活动的副产品，实际上是人与人、人与自然、经济利益与生态利益互为冲突的输出结果。在对当地农民收入不造成负面影响的前提下，恢复漓江上游水源林区的生态功能，已成为迫在眉睫的工作。

一、外部性问题的提出及其理论溯源

经济学上认为，外部性是市场失灵的核心，外部性现象引发人际冲突与社会矛盾，常常导致一种非最优的资源配置。经济的外部性概念是由剑桥大学的庇古和马歇尔在20世纪初提出的。作为经济学中一个亘古不衰的话题，外部性是新古典经济学的重要范畴，也是新制度经济学的重点研究对象。庇古税和科斯手段为解决外部性问题提供了重要的理论基础。

庇古认为：外部效应是由于边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的背离造成的，外部性产生的原因在于市场失灵，市场机制已不能靠自身运行达到资源配置的帕累托最优状态，此时必须通过政府来干预解决。“庇古税”旨在通过补贴和征税的方式实现外部效应的内部化，对于正的外部影响政府应予以补贴，对于负的外部影响应施以罚款，以使外部性生产者的私人成本等于社会成本，从而提高社会整体福利。科斯在批判借鉴庇古理论的基础上提出了自己的观点，他认为外部性实际上是产权界定不清所导致的，倘若产权界定清晰并能进行自由交易，那么市场自身就能解决外部性问题。外部性表面上看是产权问题，实质上是交易费用过高所致。因此，要解决外部性问题，关键在于降低交易费用。

二、负外部性：漓江上游水源林治理困境的发生机理

（一）效益的公共性使得漓江上游水源林治理面临“搭便车”现象

漓江上游水源林是一项典型的公共物品，其基本特征是效益的公共性和正外部性。水源林在保持水土、涵养水源、净化空气等方面发挥了诸多功效。这种物品一旦被生产出来，没有任何一个人可以排除在享受它带来的利益之外，因此也时常导致“搭便车”现象的发生。极强的正外部性，加之水源林产生的生态效益和社会效益很难通过货币形式在市场上体现出来，使得私人缺乏生产和提供这类公共物品的动力。即使这种生态效益和社会效益能够以货币形式度量出来，也很难保证投资者和经营者在短期内收回成本和获取收益，因为水源林所产生的生态效益和社会效益在很大程度上具有间接性、长期性的特点。假如这种效益在短期内得不到直接补偿，私人供给公共物品就很可能是无利可图的，这样私人就不可能参与公共物品的生产与提供。由于私人收益小于社会收益，长期以往，市场主体的逐利本性便使得当地居民丧失了继续保护水源林的动力。效益的公共性和外部性，决定了漓江上游水源林不能或不能有效通过市场机制由私人来提供。

（二）市场主体的逐利本性催生了新的负外部效应

建国以来，国家不断加强对漓江上游水源林的保护工作，目前，上游已先后建成猫儿山国家级自然保护区、海洋山和青狮潭两个水源林保护区，漓江上游水源林保护工作取得了一定成效。然而，随着经济的发展，水源林的保护与利用引起的矛盾愈发尖锐。水源林虽然具有生态保护功能，但对生产者而言并无利益驱动的内在机制。漓江下游靠江吃饭的旅游产业或对漓江有用水需求的人群，虽然长期承受漓江的的恩泽，但是市场机制并不具备对上游水源林区进行补偿的机制，当上游生态良好时，市场机制并不能给予肯定，现行政策对保护水源林的行为主体予以补偿的力度也较弱。上游居民在“自利理性”精神的驱动下，将部分集体或个人所有的公益林砍伐，重新种上经济效益高的毛竹林，也就不难理解这些行为了。近年来，毛竹林的种植面积有逐年扩张之势，农民在自身获益的同时不自觉地给他人造成了影响。由于铁杉林等原始阔叶林减少、水土涵养功能减弱，漓江源头水资源储备量下降，导致漓江流于的水位和水量不足，影响了漓江游客赏玩的兴致，影响了城市用水的需求，而这种影响恰恰又是负面性质的，即农民的改种植行为催生了负外部效益。

（三）水源林产权关系的稳定性脆弱加剧了治理困境

产权理论认为，只有明晰产权才能实现有效的产权保护，并由此获利。但是，水源林具有自然资源的产权性质，存在天然模糊和不完整的特征；产权的不可分割性，使水源林的保护和治理主体无法由此获利，这就使得保护和治理活动失去了市场的支持，市场失灵在所难免。罗慧等人认为，生态环境资源由于不可分割性导致产权难以界定或界定成本很高，而通过市场力量提供的环境质量和数量的公共物品一般严重不足，由于外部性、信息不对称、存在交易费用，市场的自发运行往往偏离理想中的最佳效益点，从而易产生类似“公地悲剧”的市场失灵。在当前的资源产权所有制结构下，前文所述的上游居民的经济行为在事实上产生了外部性，“对资源有控制权的人并不直接和按比例地收益或受损于自身行为；而受损（益）的人又通常不能根据自己利益对资源做出直接反应行为，原因在于对资源的收益权或承担损失的责任总是与资源的控制权相分离，正是这种分离导致外部不经济，其实质是私人成本的社会化”[2]。

水源林产权责权利关系缺乏长期的稳定性，稳定性脆弱又主要存在以下目标冲突：政府积极治理和当地居民参与程度不高的矛盾，退耕、封育或生态投资与居民作为理性经济人追求利益最大化的矛盾，生态环境外部性与农户“不患贫而患不均”的小农意识之间的矛盾，生态环境效益长期性与农户追求短期经济效益的矛盾[3]，这些因素造成了漓江上游水源林治理的市场失灵困境。

三、化解外部性问题的政策框架设计：漓江上游水源林治理中的政府责任

在政府适度干预的过程中，新的政策框架需要纳入提高农户自主行动能力并推进生态系统经营的制度机制，以实现资源的高效利用。通过不断深化林权改革和生态补偿机制等制度创新，由经济比较发达的下游地区“反哺”上游地区，对漓江上游水源林区的生态保护努力和机会成本予以相应的补偿，不仅是生态正义和环境公平的体现，而且是漓江流域生态保护和经济开发形成良性循环的客观需要。

（一）深化科学合理的林权改革

要想克服水源林治理中的市场失灵，首先需要政府界定水源林区的生态产权。按照产权学派的观点，明确的林地承包经营权将有利于农户保护自身所拥有的森林资源。雷新途、石道金认为，解决生态资源的产权困境的基础在于界定清晰的生态产权边界，并以此为基础优化生态资源的产权配置和维护生态资源的产权制度，从而提高生态资源的产权效率。一般来说，涉及国家整体生态保护的森林、生态草地、水源林、濒危动植物资源其生态产权，仍然应该由国家掌控。蔡晶晶通过分析“分山到户”和“共有产权”两种模式，指出无论是产权“配置”或“统合”，都无法保证我国森林资源的永续发展。在林权体系不稳定的情况下，资源使用者都寻求短期利益的最大化，他们对森林的经济功能重视程度远超过生态功能，强调毛竹林等速生林带来的短期效益，舍弃了原生天然林的长期生态服务效益。因此，如何建立起内生的、能够符合更大群体利益的自我约束机制，将是林权改革必须重视的问题。

（二）推行生态补偿机制，采取生态补偿政策

类似漓江上游水源林这样的主要提供非物质的生态功能区，生态服务物化程度低，界定产权的信息、执行和交易费用非常高；即使是在产权明晰的情况下，其交易成本仍然是巨大的，通过科斯手段难以有效解决外部效应。此时，可以选择生态补偿机制，“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”[4]。生态补偿机制可以有效反哺漓江上游水源林地区因保护生态环境而导致的财政减少，补偿当地因发展方式和发展项目受到一定限制而衍生的机会成本。由于“市场失灵”的存在，在漓江上游水源林的治理工作中，政府要主动承担起生态补偿和利益协商的职责，按照“谁受益，谁补偿”的原则，受益对象明确的，由受益者补偿，受益对象模糊的，由政府补偿。

1.明确漓江上游水源林生态补偿主客体是前提

运用生态补偿机制对如何治理漓江上游水源林进行探讨，必须明确以下问题：生态补偿的主体为中央及地方各级政府，生态补偿客体为法律法规、政策实施过程中的各种利益相关者，地区范围内主要包括漓江上游水源林的当地居民、与漓江密切相关的旅游业直接或间接从业人员、“共饮漓江水”的工农业或生活用水需求者等。一国范围内，生态服务生产者（补偿接受者）为漓江上游区域内居民，生态服务受益者（补偿支付者）为全国公民。

2.建立健全漓江上游森林生态效益补偿基金制度是关键

近年来，中央政府和广西区政府相继出台了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》《国家重点生态功能区转移支付办法》《广西壮族自治区森林生态效益补偿基金管理实施细则》《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》等政策文件，对生态补偿运行机制等方面做出了具体规定。要提高对水源林生态服务生产者的补偿标准，调动上游地区保护水源林的积极性。在明确漓江上游水源林生态补偿方案的过程中，政府要积极鼓励各方利益主体及专家学者的广泛参与，“综合选用不同的研究方法，按照生态服务价值、资本成本、时间成本、机会成本等内容，充分考虑生态系统的特征、所提供的服务功能、所处区域的特点”[5]，将生态服务价值计算结果结合公众听证，制定出符合实际、操作性强的分配标准。

3.推进漓江上游水源林生态补偿融资是核心

生态补偿应以国家公共补偿为主，并结合部分市场化补偿方式。当前我国的生态补偿融资渠道主要有三种形式：一是财政转移支付，二是专项基金，三是征收生态环境补偿税（费）。在漓江上游水源林的治理中，必须突破水源林保护区的保护困境，提高保护效益，推进生态补偿融资，以资金和经费为核心，以生态补偿为突破口，以效益为纽带，建立中央、省、市、县、乡五级联动的保护机制。

漓江上游水源林生态补偿融资可以通过以下途径推进：首先，政府对源区的生态保护工作下拨专项资金，建立和完善漓江上游水源林生态补偿专项转移支付，对源区居民实行资金补偿或实物补偿；其次，要完善转移支付的方式，设计和调整税收返还的方式和力度，简化转移支付形式，合理分配转移支付支出的使用方向。具体而言，政府可以根据下游靠漓江发展旅游业的地区，根据下游地区的GDP与源区的GDP的差距，每年从其旅游业的纯收入中抽取一定比例的资金作为源区居民的补偿资金和源区生态保护工作的资金，以缩小下游地区民众与源区居民的经济差距。[6]还可以从设立漓江上游水源林专项保护基金入手，按漓江供水量每吨0.01-0.02元计，从漓江下游地区使用的生活、工业用水工程中按一定比例缴纳水资源保护补偿费，在每年年底一次性将本年度收缴的资金划入专项资金账户，用于漓江上游水源林保护区范围内生活垃圾处理、生活污水处理、自然生态恢复、环境保护科研等项目的补助。此外，还可以通过发行低于一般利息的生态债券或发行生态彩票，作为源区补偿资金的部分补充。