浅谈中小城市规划实施评价中的宜居城市

【摘要】中小城市是推进我国城市化进程，建设宜居城市的中坚力量，城市总体规划起着指导城市建设的主要作用，城市总体规划实施评价体系构建是现代化城市建设与规划体系中的主要环节。文章以宜居城市为发展目标，通过定量与定性结合的方式，从城市空间布局、城市环境、城市交通、城市经济发展和社会文明建设等方面检测、反馈绩效，构建中小城市总体规划实施评价体系，探讨了该评价体系的运用。

【关键词】宜居城市；中小城市；城市总体规划；实施评价体系

前言

城市规划的意义体现在规划的实施，只有通过规划的实施，才能全面而完整地实现规划意图、原则和内容，规划对城市建设和发展的作用才能得到实现。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》规定：“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估”，它将城市规划的实施评价上升到了法律条文角度，力求使城市规划以及相应政策的制定都能通过定期的监测机制反馈实施绩效，继而宏观上修正引导控制措施，保证城市发展建设更加科学合理。

1 宜居城市与城市总体规划实施评价的目标一致性

2004年《北京是城市总体规划》将城市性质定位为“宜居城市”，引发了我国“宜居城市”建设和研究的热潮。其实，从古至今人类对理想居住环境的追求和探索从未停止，城市功能也总是围绕着居住者的要求展开。从19世纪开始，城市建设追求了“适居”、“宜居”城市研究之门。近年来，对理想居住环境，还深入到了交通可达、安全舒适、友好邻里、尊重历史、保护资源的可持续发展层面，“宜居城市”概念应时而生，已成为现代城市的发展目标和重要方向。2007年中国城市科学研究会正式的《宜居城市科学评价指标体系研究》，从“社会文明、经济富裕、环境优美、资源承载、生活便宜、公共安全”六个方面对城市宜居度进行判断，宜居指数达到80分即认为是“较宜居城市”。这个标准对于我国宜居城市建设有重要意义，也为评判提供了一个相对科学而统一的尺度。

宜居城市建设是一个长期的、动态的过程，它不仅仅是一个理论，还是城市化的实现目标，需要在总体规划中制定实施评价检验其实施效果。建设宜居城市与开展总体规划实施评价在目标上存在着内在联系：

1.1 宏观层面上，宜居城市建设和总体规划实施的关注点都是运用先进城市发展理念提升社会经济发展水平，其评价内容针对上述目标展开；

1.2 中观层面上，城市历史文化保护、环境改造及各种设施布局的实际情况反映了城市总体规划的实施效果，体系了宜居指数水平；

从宜居城市的角度构建城市总体规划实施评价体系，具有通过实施评价检验城市建设是否符合宜居要求，便于及时提出改进策略，逐步推进宜居城市建设的重要作用。

2 中小城市展开城市总体规划实施评价的意义与价值

随着城市化进程的加快，中小城市由于数目众多，规模适当，已经成为我国城市化进程的主要载体，也将成为中国建设宜居城市的中坚力量，其实施评价效果推广具有较大现实意义。

2.1 动态引导性。在高速发展的城市进程下，规划实施结果与宜居目标之间会存在偏差，有的甚至背道而驰，定期开展实施评价可以加强城市规划的动态引导作用。

2.2 整体协调性。城市总体规划实施主体多元化，导致各种利益矛盾凸现，通过实施评价可均衡利益分配。

2.3 系统规范性。中小城市规划技术水平与管理力量较大城市薄弱，通过长期性、滚动性的实施评价机制，可以对其进行有效监督。

2.4 急切性和紧迫性。目前区域协调发展、城乡统筹、城市需求多样化等重任将导致“宜居”概念从城市拓展到区域，中小城市对区域性的宜居城市体系建设有着重大推动作用。

3 引入宜居城市目标的中小城市总体规划实施评价体系

城市规划实施受到各种不确定因素的影响，是一个复杂的过程。然而最早的规划实施评价却忽略了这一点，只是将实施成果与“极端蓝图”进行一一对应式的比较，完成目标即评价为“好”，最为典型的是以A.Wildavsky为代表的“客观目标式评价方法”。这种目标性的评价方法直接却片面，不能对城市建设过程做出合理分析。在随后的发展中，运用数学模型、社会学的研究方法相继被引入到城市规划实施评价中来，评价不仅针对实施结果，对过程更加重视，城市规划实施评价方法取得了较大发展――除传统的德而菲法（专家意见法）、AHP法（层次分析法）、PPIP评价模型外，还有基于数理分析的“单指标多角度评价法”、“加权多因素综合评价法”、“变异系数法”等多种定量分析法，有点甚至还引入了叠图法、地理信息系统与遥感技术结合的GIS分析法等。但这些评价方法的过程及结果“非显性”，对使用人员和管理人员的专业支撑要求较高，因此太多出现在研究性报告和大城市的城市总体规划实施评价实践中，而对于法定的、周期性的、经常性的中小城市总体规划评价而言，在推广上存有较大难度。

3.1 构建原则

3.1.1 客观性：城市总体规划实施的内容很多，评价体系以宜居城市建设为主要目标，参照“宜居城市评价指标体系”，综合分析城市整体发展状况。

3.1.2 可比性：评价指标选取以量化指标为主，适当引入部分非量化指标，使其具有代表性，并尽可能在时间、地域范围上具有纵向可比性。

3.1.3 公众参与性：在城市总体规划实施评价时应尽量弥补专业性强、公众参与力度不足的问题，积极鼓励评价者和评价人群多方位介入。

3.1.4 可操作性：在选择评价方法和相应因子时，应综合考虑中小城市的各方面因素，使评价工作能够顺利开展，直奔要点，不流于形式。

3.2 评价流程及框架构建

3.2.1 现场调研，确定规划评价范围；

3.2.2 收集资料，中观层面上确定影响宜居城市总体规划实施的评价要素，并将其归纳为城市空间布局、城市环境建设、城市交通建设以及结合宜居城市目标的城市经济发展、社会文明建设等方面。

3.2.3 微观上将上述要素的组成因子归类为量化因子和非量化因子，并通过数理统计和相关性分析等，将实施结果与宜居目标进行偏差度对比分析（也可根据建设用地实施情况，加入经济绩效性等评价内容）。该环节为评价体系的核心。

3.2.4 结合市民意见，直观定性检验城市总体规划实施状况，提出通过阶段性成果（如近期建设规划、专项规划等）维护总体规划或宜居目标的措施。

3.2.5 提交评价报告，并经过有关部门法定程序审核通过后，具体指导实施。

3.3 评价因子选取

城市建设受到各种因素影响，如物质、技术、经济、自然气候、生态环境等，评价作为一种手段反馈城市建设信息，其指标体系是综合反映城市建设的指标综合体。评价指标因子选取是准确评判不同时期城市发展状况的关键，不仅体系出总体规划在微观层面上对具体项目的指导作用，同时衡量实际建设情况与规划目标的偏差程度，并能从偏差入手，有里及表地分析原因，从而做出针对性的修正、维护决策。

结合宜居城市评价指标特点，并根据指标的控制性和指导性将其分为量化指标和非量化指标。

3.3.1 量化因子：即从微观层面评价建设效果，反映宜居硬环境的指标。

（1）经济建设评估因子：经济建设是社会发展的基础条件，也是宜居城市建设的最重要的决定性因素之一。考虑到某些中小城市的经济转型，评价时可根据需要加入三产比例因子，以便影响总体规划实施的经济因素有深层次的了解。

（2）土地资源承载度因子：城市资源量决定了一个城市的自然承载能力，是城市形成、发展的必要条件。该指标同事也是城市建设的控制性指标，既直观反映了城市建设的效果，也间接揭示了城市发展方向及存在问题。

（3）建设用地实施因子：分析评价主要建设用地的发展方向及空间布局是否合理。

（4）城市环境建设因子：主要包括生态环境、气候环境、人文环境、城市景观等四方面，山地城市在环境建设方面有其地域优势，山水资源和自然绿化的丰富程度使其在宜居城市打造上占有一定优势。

（5）重大项目的实施因子：对城市总体规划确定的重大项目实施进行评估，分析实际建设是否合理。

6）生活便捷度因子：生活方便、适宜是宜居城市最重要、最核心的影响因素，该项评价主要关注宜居型公共设施（包含传统公共服务设施的扩展范畴）的服务半径及效果。

（7）其他因子：其他涉及具体城市的独特因子。

3.3.2 非量化因子：即反应宜居软环境建设的定性评价指标。

（1）公共安全度因子：宜居城市和总体规划实施的服务对象和受益群体均是城市居民，城市安全度是关系居民安居乐业的主要评价因素。

（2）居民满意度因子：公众参与是评价体系必不可少的组成部分，应通过公开调查的形式征集群众意见，作为指导城市下一步建设发展的参考依据。

（3）其他因子：其他涉及具体城市的独特因子。

4 结语

随着宜居城市的大力发展，城市总体规划的评价作用会越来越重要。因此，建立基于宜居城市建设目标的评价体系，一方面可以从建设效果入手，通过各项指标的对比，分析实施过程存在的问题，提出更加有利于城市发展的措施，另一方面建立指标体系后，可将总体规划制定的长远目标逐步落实为近期行动规划，滚动指导规划实施，使城市的发展方向更加明确。