转变土地利用方式,实现集约节约

摘要：发展离不开土地，而土地又是不可再生的宝贵资源。要解决土地与发展的关系问题，就要坚持以科学发展观为指导，转变土地利用方式，统筹好保障发展与保护资源的关系，节约集约用地。笔者阐明了转变土地利用方式，集约节约用地的意义，分析了当前建设用地粗放利用的主要表现：土地利用结构和布局不合理。提出了实现土地利用方式向集约节约用地转变的措施：要充分发挥规划的调控作用；要充分发挥市场在配置土地资源的基础性作用；要将闲置、低效用地作为土地开发利用的重点。

关键词：转变 土地利用 方式 集约节约

我国正处在加快推进工业化、城市化、现代化发展的重要历史时期，土地作为最重要的战略资源显得尤为宝贵。发展离不开土地，而土地又是不可再生的宝贵资源。因此，要解决土地与发展的关系问题，就要坚持以科学发展观为指导，转变土地利用方式，统筹好保障发展与保护资源的关系，节约集约用地。

一、转变土地利用方式，集约节约用地的意义

土地节约集约是相对于粗放而言的，主要包括三层含义：一是节约用地，各项建设都要尽量的节省用地，千方百计不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。大力推进节约集约用地，是保障发展用地需求的根本途径，是缓解我国土地供需矛盾的必然选择。

人多地少是我国的基本国情，我国现在人均耕地只有1.41亩，并且耕地后备资源十分紧缺。随着经济的迅速发展，各行业用地需求与日俱增，严格土地管理，科学规划，合理布局，节约集约用地显得极端重要。虽然土地节约集约利用的观念已经在一定程度上深入人心，但到具体的落实上还仍然存在差距，耕地保护的严峻形势、房地产用地的结构性矛盾、工业用地的铺张浪费都在不同程度上阻碍了土地节约集约利用观念的推进。

二、当前建设用地粗放利用的主要表现

（一）土地利用结构和布局不合理，产出效率低

建设用地规模模糊，土地利用结构不合理。许多城市开发建设中盲目批地、上项目，导致结构失衡，投资强度和用地定额不能实现双向调控。许多城市“摊大饼”式地外延扩张，热衷于宽马路、大广场建设，建设用地集约利用程度不高。在广大农村，空闲住宅、空心村、闲散地大量存在，土地浪费严重。据国土资源部统计，全国村庄用地2.48亿亩，人均村庄用地高达218平方米，约是特大城市人均用地面积的2到3倍，比我国城市人均用地面积最高限额还多98平方米。

（二）闲置、低效用地量大，土地利用率总体不高

经调查，城镇规划范围内存在大量闲置和批而未供的土地，城市闲置地占5%，城市容积率低，还有40%属于低效用地，粗放浪费现象比较严重。一是原国有企业改制造成部分土地闲置。随着经济体制改革的逐步深化，许多国有企业被兼并、重组或关闭，有的停产、转产或破产，企业原有部分划拨土地长期处于闲置或低效利用状态。大部分企业原来使用国有土地的方式是无偿划拨，后来又转移到个人名下，土地成本低廉，而政府又难以将这部分闲置土地收回重新处理。这些企业因资金和规划等原因，暂时不会新上项目，所占大量国有土地仍将继续闲置，继续影响土地管理的正常秩序。二是部分开发商存在囤地现象。一些开发商看中了土地的升值效应，取得一块土地后，对其投入尽可能少的资金，然后拿这块土地抵押后继续购入新的土地，采取推迟开发来获得更多的利润，导致土地的闲置。另外，部分企业由于自身资金周转或经济实力发生变化，大部分资金用于缴纳土地出让金，无法消化前期土地储备，或者随行就市放缓开发节奏，也导致囤地现象的出现。有的项目土地开发手续早已完善，但开发企业之间相互转让，造成开发时间延误，从而造成土地闲置。

三、实现土地利用方式向集约节约用地转变的措施

我国节约集约用地有着巨大潜力。据初步调查，全国城镇区规划范围内共有各类闲置和空闲土地及新增建设用地批而未供土地近400万亩，占城镇建设用地总量的7.8%。广大农村中小城镇在兴起，中心村在发展，旧村在改造，也有一定的宅基地闲置，可挖掘利用的潜力很大。为此，在土地利用上，应当走持续发展道路，转变土地利用方式，节约集约利用好每一寸土地。

（一）要充分发挥规划的调控作用。规划的影响是长远的，而且很难改变，要想使土地能够适度利用，使土地的利用强度和收益水平达到最佳状态，只有将节约集约原则贯穿到规划当中，才能从源头上防止土地的浪费。从单独的规模控制转向规模控制与土地利用节约集约度控制并重，重点抓好土地利用功能分区，科学确定各分区和地块用途，提出控制指标和限制条件。做好土地利用总体规划与城镇总体规划的衔接，力求在规划的期限、规模、区域范围、发展方向、功能指标等方面取得一致。同时，政府应有计划地实施迁村腾地，加大对农村废弃地、工矿废弃地的整治力度，盘活闲置土地。积极引导农村集体建设用地流转，通过建设用地置换政策，逐步引导农村居民点向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中。充分开发利用城市地下空间，挖掘建设用地潜力。对低效利用的城镇土地要进行详细规划用地，有计划地组织实施。

（二）要充分发挥市场在配置土地资源的基础性作用。建立反应土地资源稀缺程度的价格形成机制，抓紧研究和推进土地产权、土地价格、土地税收、土地金融改革、完善行政管理体制。要采用航空、航天遥感监测等技术和计算机网络信息系统等科技手段，加强节约集约用地的日常监测和重点监测，及时发现和制止闲置和浪费土地的现象。要研究和探索通过产权和价格促进节约集约用地的机制。对符合城市规划、不改变用途的项目，经批准采取厂房加层、重建、改建途径压缩绿地和辅助设施用地面积，扩大生产性用房面积，提高容积率的，不再增收土地价款。充分挖掘企业用地产出潜力，鼓励企业在不增加用地面积的前提下增资扩股。

（三）要将闲置、低效用地作为土地开发利用的重点。节约集约用地，要认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，努力提高建设用地利用率。首先要全面清查，摸清底数，让闲置土地无处藏身。然后在摸清底数的基础上，把工作重点转移到加快处置方面，主要对城市内影响较大，闲置时间较长的闲置土地进行疏理，在分析找准原因的基础上，提出每一块地的处置方案，并以此为突破口，带动整个闲置土地的处置工作。针对闲置土地成因复杂的现实情况，本着严格执行法律法规考虑历史因素，重在解决问题，最大程度发挥土地效益的原则，提出对不同类型的闲置土地区别对待，分类处理。建立健全闲置土地共同查处机制，在对原有闲置土地进行处置的同时，加大用地管理力度，加强批后监管措施，严防出现新的闲置土地。同时，要通过金融手段减少企业囤地行为。对于开发商自身原因造成的闲置，除了收回闲置土地，取消有严重闲置土地行为的发展商在土地一级市场上投标的资格外，还可以通过限制贷款和融资、收取税费等措施提高闲置土地的财务成本，从而加大开发商的财务风险、政策风险和市场风险等。国土部门与银行部门联手清查闲置土地，通过银行对房地产企业贷款加以控制，努力改善土地存量市场，督促开发商早日动工，减少囤地行为。

总之，针对我国当前经济发展与土地利用之间的矛盾，走节约集约利用土地的道路，是一条可持续发展的道路。需要各级政府及相关部门正确理解节约集约用地的意义，以科学发展观为指导，为转变发展方式提供有力的政策鼓励和支持，通过科学合理的转变土地利用方式，确保有限的土地资源得到有效的利用。