空气治理怎样参考国际经验

今年以来，中国南北方出现大面积的雾霾天气，各地政府纷纷出台各类政策推进落实空气治理。12月15日，天津突然出台机动车限购政策，引发市民排队抢购汽车，掀起巨大的舆论争议。空气治理涉及全体人民的切身利益，政策管制则需平衡各方面的矛盾需求。在这方面多参考全球气候治理的相关经验，对于中国大气环保政策的制定也许可以提供镜鉴。

上世纪90年代初以来，世界各国逐渐认识到全球气候变暖带来的环境危害，开始着手解决控制温室气体排放的问题。这个问题一方面涉及全体人类的共同福祉，与每个国家都利害相关；另一方面，不同国家的需求和利益又不同，在具体的政策实践上会引发较大的矛盾。为了平衡这些矛盾，1992年6月在巴西里约热内卢召开的“联合国环境与发展大会”上颁布了联合国《气候变化框架公约》。其中公约第四条提出了一条原则，成为了后来《京都议定书》等实施的基础，即“共同但有区别的责任”原则。

所谓“共同但有区别的责任”，实际上是在讲解决共同环境问题时具体的责任分担问题。所有人都会在环境治理中得利，因此所有人都应该为此做出努力，限制自己的行为。可是谁应当更多地、带头承担责任呢？必须要制定一条能够体现根本公平和正义的原则。发达国家较早实现工业化，据统计从18世纪中叶工业革命开始到上世纪50年代，在人类释放的二氧化碳总量中，发达国家占了95%；从上世纪50年代之后的50年中，发达国家的排放量仍占到总排放量的77%。相比之下，发展中国家最近几十年才开始工业化，虽然像中国等快速工业化国家当前排放量很大，但应当适当照顾其发展的需求。因此，先排放者要比后排放者以及尚未大量排放者承担更多责任、受到更多限制，这就是“共同但有区别责任”所体现的公平原则。

可以说，没有“共同但有区别责任”这一公平原则的建立，就没有后来的全球气候治理的合作和政策发展。1997年签署的《京都议定书》具体体现了这一原则，得到了大多数发达国家和发展中国家的支持和落实。2009年的“哥本哈根气候大会”上，中国、印度等新兴国家与西方发达国家激烈争论，就是为了捍卫“共同但有区别责任”这一原则。最终会议颁布的《哥本哈根协议》仍然体现了这一原则。

那么从国际气候治理和国外类似环保政策发展经验来看，中国在空气治理方面有哪些方面可以借鉴呢？

首先是应该明确建立体现广泛社会共识的公平原则，作为各地方和行业政策制定的出发点。例如，如果科学确认汽车的尾气排放是空气雾霾的重要诱因，必须通过政策引导合理限制小汽车的使用，那么在具体政策制定过程中应当体现“共同但有区别的责任”。要让使用小汽车多、使用时间长、排放量大的人群承担更多的责任，给没有小汽车、之前并没有造成污染的人合理的引导，并尊重其提高生活质量、购买使用代步工具的个人发展空间。国内环境政策制定和全球气候治理有一个不同，那就是全球环境治理没有一个“全球政府”来强制实施，必须通过公平原则才能凝聚各国共识。而国内政策制定具有强制力，实施不当则更容易积压社会矛盾，损害政策的合法性，出现大量“主动违法”和钻政策漏洞的现象，还会扭曲人们对环保政策效果的过高预期，最终反过来冲击环保政策的长期效果和发展。

第二是要加强管理和科技创新，注重柔性管理和市场调节作用，创造性地解决矛盾。在全球气候治理中“碳排放交易”就是《京都议定书》所产生的创造性解决方案，通过发达国家向发展中国家购买“碳排放指标”，实际上体现先排放者多担责、照顾后来者发展需要的“共同但有区别责任”。国内也可以尝试研究类似的“污染指标交易体系”，在污染企业、甚至小汽车的个人使用者之间，建立多污染者补贴少污染者的市场机制，通过经济杠杆来真正推动人们绿色生活习惯和环保意识的真正形成。

第三是要注重长效机制，不可急功近利。雾霾的出现是长期积累的结果，其治理也需要长期努力。政府应当科学研究，目标太高、手段太急，可能最终打击政府的公信力。美国第二大城市洛杉矶早在上世纪40年代就第一次出现雾霾。当时的洛杉矶市长佛彻·布朗宣称要在四个月内永久消除雾霾，并采取了大量的措施。可是没想到洛杉矶的雾霾一直到50年后才逐渐消失。在这个过程中，最重要的手段不是一些短期行为，而是科学的立法、在技术上的投资和经济结构的调整。中国的雾霾治理可以参考先行者的经验教训，越要加快实现这个目标，越要平心静气、尊重科学、注重长效，才能把别人走过的路走得更快。