城市社区服务发展研究

一、城市社区服务的内涵

中国城市社区服务，指依靠政府、社区居民委员会和其他各方力量，直接为社区广大成员提供社区公共服务和便民利民的物质文化生活服务。它具有地域性、公益性、便民性、群众性等多种特征。社区服务通常以社区为一定活动空间，直接针对社区居民的需要和问题提供服务，是一种互助合作、互益共建的社会行动，它不能单纯的依赖政府或某个组织，而要充分挖掘社区自身资源，达成广泛的关注和积极的参与，从而形成一种主动的、双向的和互益性的参与分享机制。

二、晋中市榆次区社区服务发展现状

以街道办事处、社区管理委员会为主体，以社区为阵地，以驻地单位为依托的中介服务、社会救助服务、老年服务、生活服务、志愿者服务五大社区服务体系已经在我区初步形成，社区服务已经成为和谐榆次建设的重要组成部分，对提高人民物质、精神生活起到极大促进作用。但社区管理仍属于旧式行政主导模式，即居委会管理为主导，对社区负全责，紧靠政府，由政府统一领导。

社区卫生服务工作。在区政府领导、社会参与和上级卫生机构指导下，以社区卫生服务机构为主体、全科医师为骨干、合理使用社区资源和适宜技术，以人民健康为中心、家庭为单位、社区为范围、需求为导向，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人和脆弱人群等为重点，以解决社区主要卫生问题、满足基本医疗卫生服务需求为目的，开展了预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为一体的、有效的、经济的、方便的、综合的和连续的基层卫生服务工作。

养老服务工作。区敬老院由地方政府主办，坚持“入院自愿、出院自由”原则，宗旨是敬老养老，把安排好老人的物质文化生活放在首位，主要接收福利救济或低收入的老年人，敬老院主要收养对象是五保老人，有条件的敬老院还接收享受退休金待遇的自费老人。敬老院采取了系列服务老人措施：一是加大投入，添置生活用具。每位老人配备统一床铺、暖瓶、水桶、床头柜等生活用品。二是加强伙食管理，工作人员持证上岗，经常进行健康查体，组织到外地参观学习，定期改变饭菜花样，每周一份饭菜食谱，确保老人吃饱、吃好、吃健康，特别是榆次起兴敬老院，聘请了三位高级营养师，针对不同老人安排每日三餐。三是加强医疗保健工作，定期为老年人免费查体，建立健康档案，确保小病及时在社区就医，大病及时到榆次区人民医院就医。四是开展各种文娱活动，如天喜福养老院每月开展一次60岁以下老人象棋大赛，丰富了老年人的日常文化生活。

三、城市社区服务存在的问题

（一）社区服务组织管理体制不完善

一个社区就是一个浓缩的小社会，许多事宜需要各级部门通力协作。通常社区管理部门层级较多，真正落实工作的只有居民委员会，其他部门（如街道办事处）要求多、指导少，行政色彩浓厚，部门工作进社区随意，导致社区工作人员工作乱，事务杂，影响了社区正常业务开展。部分社区根本没有统一管理，居民日常生活必需的公共服务，全靠所属企业出资维持，所属区域若企业效益不好，社区工作人员只从事水电费、物业卫生费、停车费等费用收取，而没有开展其他任何社区工作，社区居民甚至都不知道有社区医院和活动室的存在。

（二）社区服务商业运作缺失

随着人民生活水平的提高，据预计在5年内，我国社区商业消费将占到全社会商品零售额的三分之一以上。社区商业运营是社区服务发展的趋势，其极大的丰富和便利了社区居民的日常生活，同时对扩展就业渠道起到积极作用。但多数社区商业活动，没有统一规划管理，造成社区卫生环境差，交通被摊点堵塞，废弃物污染街道。加之周边店面多为路边店、夫妻店，企业规模小、盈利水平低，具备现代管理制度与管理手段的社区商业企业极少，有许多游商小贩不受城管、工商、税务、卫生等部门监管，更没有享受到政府对社区服务的补贴和各种优惠政策。多数社区商业单一，仅仅局限于居民最基本的生存需要，对于新发展的家政服务、综合性文体服务（如健身房、滑冰场、电影院、摄影等）、超市、连锁组织等内容，统一规划的小区很少，人员素质也参差不齐，很难满足社区居民的多层次需求。

（三）社区卫生服务专业人员短缺

社区卫生服务人员多是由基层医务人员转岗而来，不能完全适应社区卫生服务需要。社区卫生服务队伍建设存在“三难”：一是人才引进难，通过对卫校、医科大学、护理学院学生的随机调查，许多大中专毕业生不愿到社区医院工作，在思想上存在“到街道社区医院工作低人一等”的观念；二是人员稳定难，由于在发展潜力、工作条件和福利待遇等方面与市、区级医院差距明显，使得一些社区医务人员不能安心本职工作，许多医务人员把社区服务当做寻找更好工作的跳板，仅接受调查的12个社区医疗机构，2011年就有60余人辞职；三是业务水平提高难，由于社区卫生服务站医务人员的进修机会很少，许多直接由个人门诊从业人员担任，严重阻碍医疗业务水平的提高。

四、推动城市社区服务发展的建议

（一）城市社区服务发展定位

1.政府职能由领导向指导、服务转变

在西欧国家，社区服务大都采取政府和社会团体相结合的方式，政府负责规划、指导、投资职能，社会团体则在实施政府决策，提供具体服务内容等方面发挥作用。政府每年应只负责制定社区发展的总体规划，颁布相关政策，并把要办的事项公布于众，按照居民意见修改，具体由社区居委会或社区中心负责实施，这样既节约了政府供给社区服务成本，促进政府职能的转变，又弱化了社区服务人员存在追求行政科层地位的冲动。街道办事处作为计划经济产物，随着社区发展，自身职责日渐萎缩，提议撤销，原属公务员系列人员充实到县有关部门，其他人员到社区竞争上岗，充实基层自治组织，原有办公场所和用品，补充社区不足。

2.重新构建社区居民自治组织

应该推行行政工作进社区准入制度，即严格规定政府对社区工作干预的内容和界限，在制度上保证社区自治，又可使社区从为政府服务中取得相应报酬。属于行政事务的，不能硬性摊派到社区，但可以社区为平台，实行有偿服务，实现“权随责走，费随事转”。

落实由居民直接或间接选举居民委员会干部的民主选举制度，以居民会议为主要决策议事形式，充分调动居民的参与积极性[。充分发挥业主大会和业主委员会的作用，维护居民的共同财产权，在业主代表之下，由居民选出楼区代表，楼区代表每年把问题单分发到各家各户，上面列出一些具体事项，让居民选择他们认为社区最需要改进的，而居民临时想到什么社区福利的点子或者意见，通过楼区代表向区居委会反映，根据居民意见进行实地调查，确定社区建设优先事项后，找专业人员进行安排设计，接下来是征求居民对设计方案的意见，设计方案得到社区60％居民的支持，社区项目就开始实施。

（二）增加政府投入拓展资金来源

社区经费投入不足，一直是困扰社区工作的重要因素，虽然政府对社区办公和基础设施建设的投资逐年增加，但分摊到数量庞大的居委会和社区，活动经费仍十分缺乏。加拿大社区资金来源于三方，政府投入占绝大比例，其余通过社会捐赠和非盈利性收费获得。今后，政府应该在财政预算中加大对社区投入，特别加快公用设施建设速度，如广场、公园、图书馆、健身器材、社区活动房等，在资金上落实社区规划，避免只规划不投资的现象，并不断提高社区工作人员工资水平，增加对社区人员的社会保险投入，消除他们的后顾之忧。

发展社区组织。在德国，政府有许多资金用于社会福利项目，但政府并不亲自去做，而是采取招标方式，让社会福利组织实施。政府要引导和鼓励社区多成立非政府组织、社会团体、社会福利组织，利用社会资源解决资金问题。与发达城市相比，中心城市社区普遍缺少高龄人、低收入群体、弱势群体、家庭主妇等人群联合，应鼓励社区人员组建相关协会，把居民的意见反馈给政府，形成社区政民共建的中间力量，协会费用由政府适当补贴，主要以成员交纳会费，收取社区服务费用维持日常运作。政府可以对社区内的工商企业征收社区服务基金，建立市场化得社区服务基金会，由专人负责运营。

加大社区服务宣传力度。通过电视台、广播、报纸向广大居民宣传关于社区服务的指导意见，宣传社区服务的意义及取得的成果，定期组织社区成员在公共场所举行社区便民服务讲座，让居民切实感受到社区带给自身的好处、实惠，使其能够积极投身到“自建美好家园”的社区服务工作中，同时也为企业投资、宣传创造了良好氛围。

（三）社区服务的商业化运营

1.社区要根据自身情况，合理选址布局商业区

西欧社区商业活动，都有严格的设计布局要求，经营项目选择、店面选址、装修色调、物流采购等方面都要与社区服务宗旨相匹配，其目的是使社区内任一企业，都能被社区居民所了解接受，成为居民购物消费的首选。目前中小城市社区商业，以个体私营为主，兼有街道公益性的便利店铺，建议政府要全局规划，针对不同区域设置社区商业经营范围，并对相近社区的资源整合，形成规模化的商业市场，既能够保障对居民综合性消费需求的满足，又能避免盲目开发而导致社区之间的过度竞争。

2.扩展社区服务项目，满足多层次需求

借鉴上海社区商业发展经验，由政府牵头，建立综合性的社区商业中心，商业项目要包括便利品和选购品，商品档次以中档品为主。同时建立银行、邮政、电信、图书馆、警察所、医疗中心等公共事业，还要有干洗、修鞋、裁剪、洗车等日常服务。要培育多元性的社区开发主体，主要在各城市新城、开发区等新建地域，选择从事社区商业开发的房产开发商，规划设计流行的娱乐设施，特别要招商各类餐饮服务，如快餐、酒吧、咖啡屋等不仅解决人们购物、娱乐过程中的饮食问题，同时提供了年轻人聚会、休闲的场所。

3.发展特色社区服务，加快商业化进程

一是把家政服务作为发展社区商业的突破口。包括家庭服务员、医院陪护员、家庭教师、卫生员、月嫂等，通过家政服务把社会潜在需求转变为实际就业岗位。就榆次区而言由于家政服务完全以个体私营形式存在，缺乏有效宣传和政府引导，造成居民认识、接受不足，企业的管理和服务质量较差，纠纷不断。建议政府加强对家政服务业的监管力度，规范企业行为，实现家中事务的标准化和制度化。同时选取几家经营较好的企业，向社区居民宣传家政服务，使其了解服务项目和便民举措，最终起到开发家政服务市场的作用。二是推广小型便利连锁店。远离中心城区地域，大型超市多难以进入，而小型的便利店正满足了实际要求，建议在距离市中心较远的社区，推广便利店，既能满足日常居民衣食之需，又推动了社区商业化发展。

（四）提高社区服务人员的专业素质

首先各社区要通过公开招聘、竞争上岗等形式，吸纳不同层次的社会劳动力进入社区服务行业，特别是要鼓励、引导大中专毕业生和有一技之长的专业人才充实社区服务队伍，提高社区服务的专业化水平。其次要进一步强化员工专业培训和思想道德教育，提高他们的专业技能、服务质量和整体素质，各个社区要定期派社区医务人员到中心医院学习，同时邀请上级医疗机构人员实地指导工作。再次居委会要制定社区服务专业化队伍、组织培育和管理的政策法规，将社区服务工作纳入正规的职业范畴，并建立相应的职业资格认定、专业技术职务和职称评定等制度，鼓励大专院校和培训机构开设社会工作专业、社区服务课程，培养专业人才。

参考文献

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[7]刘伯雅.国外社区商业的发展及启示[J].城市问题，2008(09）.

作者简介：王飞（1987-），男，汉族，云南财经大学经济研究院，社会保障专业硕士在读，研究方向：工伤保险；易守宽（1965-），男，汉族，云南财经大学经济研究院教授，研究方向：社会保障、劳动经济与就业。