国家发展改革委审理行政复议案件的主要类型和基本做法

作为国家发展改革委法制机构中具体承担行政复议职能的处室，委法规司行政复议处负责国家发展改革委除价格行政处罚以外的行政复议工作，并组织协调行政应诉工作。办理行政复议案件，我们深感责任重大，对每一起复议和应诉案件都认真对待，依法办理，尽职尽责。

一、办案基本情况

2003年法规司组建以来，我处共办理行政复议案件52起，处理行政应诉案件9起，均在法定时限内办结。从案件审理的角度来看，在经复议的案件中，仅有6起提起了行政诉讼，占案件总数的11.5%。以上数据显示，向国家发展改革委提请解决的绝大部分纠纷在行政复议阶段得到了化解，没有引发进一步的纠纷，这说明当事人对我们法制工作机构是信任的，对我们的行政复议工作是信服的。

在从事行政复议和应诉工作过程中，我们十分注重对案件事项的分析，并对三年来办理的典型复议案件进行了归类：

（一）、咨询答复和信息公开类案件

此类案件往往是由于历史积怨较深、前期处理不当而引发向政府部门，然后以对或咨询答复行为不服为理由，向上级行政机关提起行政复议。由于提起没有时间限制，当事人为了解决已超过行政复议和诉讼期限的原发争议，先采取的方式，继而对行为提起复议或诉讼。在办理这类案件应注意：一是真实请求不明。申请人在行政复议申请书中，借不服行为的形式，牵出原发争议的原委，并在陈述中夹带着要求解决原发争议的实体请求。为应对这种状况，我们注意将原发争议与或咨询答复行为区分开来，分别应对，明确只有行为才是复议审查的对象，复议决定也只针对行为作出。对其他事项作出告知，请当事人通过其他途径解决。二是容易形成循环诉求、导致矛盾激化。申请人往往并不止步于行政复议阶段，而是就复议处理行为再次提起诉求，往复不断，形成无休止的循环。这种循环不但极大地浪费了行政资源，而且也不利于疏导矛盾，如果处理不好还可能激化矛盾。针对申请人相关规定存有误解的情况，我们改进工作方式，先是耐心倾听，让申请人把“怨气”发泄出来，然后心平气和地做好解释和说服工作，努力做到有理有据，争取申请人的理解。

此外，近年来在咨询答复类案件中由信息公开引起的复议案件比较突出，一些地方已经出现了信息公开申请量激增、要求公开请示、报告等内部文件的情况，应当引起我们足够的重视。

（二）投资和资金管理类案件

投资类案件具有牵涉利益面广、矛盾难协调等特点，多涉及大型甚至重大建设项目，是发案率较高的业务领域。此类案件的如下特征值得我们注意：一是办好投资类案件的关键是要找到适当的断案依据，这个依据要经得起法律的和政策的双重考验。目前，大多数投资业务领域仍缺少法律法规依据，因此，我们在办案时必须查找大量的资料，反复推敲职权依据、程序规定等多个环节，以保证复议决定的合法、合理。二是项目审批权责划分不明确。在现行体制下，项目审批中几乎每个阶段都牵涉到土地、规划等等其他部门的认可意见，但这些认可意见的法律性质及责任的尚缺少具体规定，导致出现纠纷时往往由项目审批部门笼统承担责任的不合理状况。对此，我们在办案过程中强调理清思路、权责相符，力求通过我们的工作，全力维护投资审批职能的正常履行。此外，投资类案件的涉案业务也扩展到国债补助资金等新领域，需要我们抓紧研究、积极应对。

（三）价格管理类案件

此类案件所涉及的诸如电价、药价和铁路运价等问题都是当前改革的热点领域，对此，我们也总结出了以下两个特点：一是改革先行与立法、修法滞后的矛盾尤为突出。在推进改革的过程中，行政机关通常采用规章或规范性文件的方式，由此而产生政策与法律规定不一致的情况。针对这个问题，我们在办案中始终把握一个原则，即行政复议必须要在法律法规的框架内，全面体现国家改革的方向，维护改革步骤。基于这个原则，我们在办理行政复议案过程中，努力理顺改革政策与法律规定的关系，寻求两者间的共同点和衔接点。二是案件涉及的政策情况复杂（例如：电价案中关于外资设厂的特殊规定）。考虑到案件所涉事项系统性强，牵一发而动全局（如铁路票价案），办理复议案件的思路也绝不能囿于传统的找证据、做决定，我们一方面认真研究法律和政策、寻求适当的依据，另一方面也做好申请人与有关政府部门间的协调工作，促使双方通过友好协商的方式解决纠纷。2004年我们办理的两起较大的上网电价案和一起药品价格案均通过上述方式处理，三案申请人都与政府部门达成了谅解，并主动撤回了复议申请。

二、做好行政复议工作的基本做法

发展改革系统的行政行为往往涉及国家、企业的重大经济利益，由此引发的行政复议案件不仅相当棘手，而且易引发媒体的炒作与社会的关注，甚至引起领导同志关心，形成群众关切、社会关注、媒体监督的氛围。由于发展改革系统行政复议案的这种特殊性和复杂性，在办理行政复议案件过程中，我们注意做到：严格依法、热情耐心、细致高效，从而既保护了当事人的合法权益，又维护了发展改革部门依法行使职权。

（一）加强制度建设

2004年，我们制订了《国家发展和改革委员会行政复议规定（试行）》和《国家发展和改革委员会行政应诉工作暂行规定》，重点从内部工作关系与工作程序方面对法制机构、业务关联机构的职责进行了规定，并对案件受理范围、案件办理各个环节的时限、程序、分工协作等都作出了规定。最近，我们正着手起草制定以规范外部程序为主的《国家发展改革委行政复议规则》，重点规范细化我委与申请人、被申请人在行政复议各环节的权利义务关系、工作程序，将我们在处理复议案件过程中积累的经验上升为规章，以指导和规范今后的工作。此外，行政复议处还试行了案件承办责任制和处内研讨制度，充分发挥集体智慧的力量，有效地提高了办案效率。我们还注意发挥法律专家的作用，借助“外脑”做好行政复议、行政应诉工作。2004年，我委启动和实施了常年法律顾问制度，制订了《法律顾问工作暂行办法》。我委法律顾问，多次应委托参加行政诉讼案件，并取得了良好的效果。

（二）依法办案，有错必纠，切实促进依法行政

行政复议是依法进行的行政监督，监督的原则只能是依法办案，有错必纠。必须从关心群众切身利益，维护国家利益的大局出发，依法办事、依法监督。

（三）耐心做好解释说明工作，化解行政复议纠纷

要做好行政复议工作，必须牢固树立群众观点，关心群众的切身利益。群众向我们提起行政复议的原因各不相同，我们针对不同的情况，向申请人作了大量耐心细致的说服和解释工作：对政策文件存有误解的，我们会同相关业务司局的同志一起，向申请人解释政策原意；对我委职责范围理解有偏差的，我们拿出依据，耐心说明；对于属于其他部门管理的争议事项的，我们向申请人指出提起申诉的方向。通过我们的工作，有的申请人主动撤回了复议申请；有的申请人真诚地认同了我们的复议决定，并不再继续提起行政诉讼；有的申请人找到了适当的解决途径，并向我们表示感谢。

（四）准确把握政策界线，保证行政机关依法行使职权

从我委受理的行政复议事项性质看，政策性特征十分显著，加之我委的一些主体业务缺乏法律依据，更要求我们在办案中准确把握政策界线，以做出正确判断。例如，投资管理领域中由于欠缺具体的法律法规规定从而引发复议的问题比较突出。在现行体制下，一个投资审批文件的内容往往涉及到规划、土地、环保等多个部门的职能，并且是其他审批的先决条件。对于此类案件在处理时若不注意，将会给后续的诉讼工作造成被动。因此，在处理该类型案件时，我们的视野不能仅限于引起争议的文件，而是要在明确分投资管理部门与其他相关部门的职权范围的前提下，通过抽丝剥茧，层层明晰各部门权责，为案件审理奠定坚实的基础。

（五）反馈政策制定和执行中存在的问题，完善相关政策

通过办理复议案件，我们也发现了一些苗头性问题。一是必须高度重视程序的合法性。首先，发展改革系统的具体业务部门应当重视程序的合法性，行政许可和审批作为发展改革部门的重要职能，是行政复议与行政诉讼的“多发地带”，而许可审批类案件发案的薄弱环节往往在程序方面。一直以来，重实体、轻程序的问题在发展改革系统普遍存在，审批和许可环节忽视有关程序规定、不严格按照有关程序规定办理许可、审批的现象时有发生，这进一步提醒我们要高度重视程序的合法性，把好许可和审批的程序关，避免因程序上的疏漏而引发复议或诉讼，从源头上减少或杜绝纠纷的产生。其次，作为发展改革部门的复议机构，也需要严把程序关，力求把复议机关的自由裁量权具体化、标准化，将办案的过程规范化、透明化，这将有利于更好地发挥行政复议的功能和作用。二是要认真研究行政咨询答复方式。从目前发案的情况看，咨询答复时存在的问题主要是没有把握好“点”和“面”的关系，“点”是指某一主体或事项如何适用政策问题；“面”是指普遍适用的政策规定。对于在某一领域普遍适用的政策性依据问题的咨询，行政机关往往采取了针对该“点”的以具体事项为依托的直接答复方式，使该答复成为可提起复议或诉讼的具体行政行为，从而使得咨询答复类案件有不断增多的趋势。因此，有关人员在办理咨询答复事项时切忌草率行事，要多从答复有可能产生的法律后果的角度考虑，适宜通过具有普遍约束力的文件来解决的问题，尽量不在具体问题的答复中解决。对于如何执行某项政策的请示，在复函时尽可能采取抽象行政行为的方式，不在文件中涉及具体的主体和事项。对于一般的政策咨询，也更多地引述规范性文件予以答复，且采取书面复函方式。

（六）正确处理好与相关业务机构的关系

要做好行政复议工作，仅有法制机构的努力是难以实现的，必须与有关业务部门和机构密切配合，加强协作。为更好地发挥各相关部门的作用，我们一方面强化了制度保障，在我委的行政复议和应诉规定中明确了各有关司局的权责，确立了各司局间的分工和协作关系，另一方面，在具体办案中，对于省级部门行政行为引发的复议案件，我们不但与委内业务司局密切联系、充分协作，而且坚持与省级部门法制机构和业务机构多沟通，多协调，从而为及时准确地作出复议决定创造了条件。

（作者单位：国家发展改革委法规司）