政府信息资源再利用比较研究

[摘要]政府信息资源蕴含着巨大的经济与社会价值，信息资源管理工作起步较早的国家早已对其进行充分的再利用。选取较为典型的欧盟和美国为例，对比分析两者在政府信息资源再利用方面的政策与实践情况，并通过与我国政府信息资源再利用情况的比较，总结出对我国的启示，期望能为我国的政府信息资源再利用工作提供参考。

[关键词]政府信息资源　公共部门信息　再利用

[分类号]G203

1　引言

在我国，随着信息化工作的不断深入开展，政府日益认识到所掌握的信息资源的巨大价值，提出要加深对政府信息资源的开发利用程度。但是，各部门在信息化的过程中常常将侧重点放在各种数据的采集和数字化方面，在利用时，却往往只是局限在少数几个政府部门内使用，或只是停留在简单的应用和分析阶段，缺乏对数据的深层次挖掘和使用，影响了信息资源价值的充分发挥。通过政府信息资源再利用，能够引入社会力量，既可以扩大信息的使用范围，又可以促进深层次的开发利用，是目前解决问题的有效手段。

对于政府信息资源再利用，国外已经有了一定的发展和经验，本文以较为典型的欧盟和美国为例，对其再利用的政策、实践及其收益进行对比分析，并通过与我国情况的比较，从中总结出可供借鉴之处，为政府信息资源开发利用和信息化建设提供参考。

2　政府信息资源再利用的内涵

政府信息资源是指“政府在履行法定义务过程中生产、接收和使用的各种数据、信息和记录”…，是一种重要的国家资产。与其他信息资源相比，政府信息资源具有以下几方面的特性：①政府信息资源来源于各级政府及其职能部门，它们代表国家行使权力，其政治地位决定了政府信息资源常常比一般的信息资源更加权威、可信；②政府信息资源的经济与社会价值丰富，公众、企业对其存在着多方面的需求，如交通信息、空间信息、统计信息、专利登记信息等；③政府信息资源具备公共属性，属于公共产品和服务的一部分，社会成员有权对这些信息进行获取和利用。这些特性决定了政府信息资源较其他信息资源更具再利用价值。

欧盟2003/98/EC指令《公共部门信息再利用指令》第4条明确规定，“再利用”是指个人或法人实体出于商业或非商业目的，而不是文档因公共任务而得以产生的最初目的，利用由公共部门所持有的文档。公共部门之间如果纯粹是履行公共任务而进行的文档交换不构成再利用。可见，政府信息资源的所有者，将政府信息以免费或以适当价格的形式，提供给其他相关实体，这些实体对信息进一步加工整理，即对其进行增值，再提供给广大用户或自己利用，这一过程就可被称为“再利用”。将政府信息资源提供给社会进行再利用，能够调动企业与其他社会组织机构的积极性，充分利用社会资源，对政府信息进行加工转换和利用，增强全社会的信息服务能力，充实信息内容，促进相关产业迅速发展。

3　欧美政府信息资源再利用对比分析

3.1　政策层面

3.1.1　政策体系　欧盟针对公共部门信息再利用建立了一整套专门的制度。2003年11月17日，欧盟议会和理事会通过了2003/98/EC指令《公共部门信息再利用指令》，从政策层面上对欧盟成员国的公共部门信息再利用进行了指导和约束。同时还规定各成员国必须制定相关的法律、规则和行政规章对指令加以实施。在2008年5月之前，欧盟27个成员国完成了对公共部门信息再利用指令的转换。在各国的再利用政策中，对再利用的原则、流程、模式、信息范围、申请、纠纷机制等进行了明文规定。

在美国，严格意义上并不存在“再利用(re-use)”的概念，而是强调政府信息资源的“公共获取(publieaccess)”、“商业化(commercialization)”、“私有化(privatization)”等，其实这些在本质上与再利用的内涵是基本一致的。由于美国不存在明确的“再利用”的概念，所以该国没有关于政府信息资源再利用的独立的政策体系，对政府信息资源进行再利用主要是基于相关的信息公开政策。其中最基本的是美国宪法和《信息自由法》，它们在联邦层面规定了政府信息政策的基本原则，即公开和自由。这是美国所有政府机构开展政府信息资源再利用工作的基本前提。此外，联邦的一些法令和条例涉及了政府信息资源的私有化、商业化等问题。

3.1.2　政策导向　在欧盟，公共部门信息被视为一种由公共部门开发的资产，公共部门信息的商业性再利用被视为一种受欢迎的税收来源，有的甚至希望用它来补偿信息分发的成本。欧盟及其成员国在再利用方面的政策导向是要追求政府自身收益的最大化。

在美国，政府信息是国家的重要资源。在信息公开与自由的基本前提下，为了保证公众对政府信息资源的获取和相关权利，美国政府广泛地分发政府信息，使公众能够免费或以较为低廉的价格获取到自己所需的信息，对其进行开发利用，以使政府信息资源对社会整体的经济利益最大化。所以，美国的信息政策是以整个社会的经济收益为导向。

3.1.3　政策关键点　在欧盟，公共部门信息再利用政策的关键点可总结为：①采用成本补偿模型，获取或再利用公共部门信息的费用不应超出产生、复制和分发信息的成本，但可以再加上一种合理的投资回报；②在鼓励私营部门参与再利用的同时，政府也参与商业性开发，在信息市场上与私营部门形成竞争态势。

在美国，相关的政策关键点总结如下：①强有力的信息自由法规定了信息公开与自由的前提；②联邦政府信息不存在政府版权限制；③低成本地向公众提供信息，以不超过分发价格的费用提供政府信息的原始内容；④积极鼓励私营部门参与政府信息资源开发利用，充分支持社会上的开发。

3.2　实践层面

3.2.1　再利用的流程　各国对政府信息资源进行再利用的流程一致，都是政府信息资源由产生信息的政府部门流向购买原始信息并转换和增强这些信息的私营部门，最终流向需要这些产品或信息的最终用户。通常私营部门支付由政府部门提供的政府信息资源，而终端用户支付由作为中间人的私营部门所附加的价值。还存在着一种可能的情况，即当政府部门有能力加工处理原始信息时，可以将信息处理后直接出售给终端用户，而无需私营部门的参与，如图1所示：

3.2.2　再利用的信息范围　在欧盟和美国，只要是可以公开的信息，都能够被再利用。不可再利用的信息都是不能被公开的信息，比如涉及国家安全的信息、涉及个人数据的公共信息、商业敏感信息、第三方对其持有知识产权的信息等。

通过比较发现，在实践中较多被再利用的政府信息类别包括：地理信息(如电子地图)、气象信息(如天气预报、气象图)、环境信息(如环境评估报告)、经济和商业信息(如公司信息、统计数据、产业和贸易信息)、法律信息(如法律文本、法院的案例判决书)等。其中，最常被再利用的类别非地理信息莫属。根据

NICUS于2008年的管理咨询报告显示，在欧盟，仅德国地理信息市场总额2007年就已达到15.1亿欧元，其中导航部分占48％。在美国，近年来伴随联邦政府信息的免费和低价提供，Coogle earth进一步推动了地理信息资源的再利用。现在，普通公民可以通过Coogle earth免费获得那些过去十分昂贵的航空照片、卫星图片，地理信息资源的利用率大大增加。

3.2.3　再利用的模式　由于政策导向的不同，欧盟和美国对政府信息资源进行再利用的模式存在着较大的差异，国际上已有很多学者对此进行了研究。经总结，两者之间的对比如图2所示：

在欧盟，信息生成机构直接从用户与其他机构处收回成本，用户与其他机构需要为获取数据支付一定的费用。由于欧盟希望能够收回成本，并在此基础上获得一定的收益，所以相对来说费用较高，这在一定程度上限制了公共部门信息的再利用。

在美国，政府信息生成机构向用户与其他机构开放信息，低成本甚至免费地提供政府信息资源。其他机构对获取的信息进行商业化开发，创造财富、增加税收，促进相关产业的发展。美国国会和预算管理办公室将所得的税收分配给各政府信息生成机构，用以支持信息的生成、采集等，这形成了一个完整的循环。

不难发现，两者之间存在的最大区别在于收费问题。举例说明，美国国家气候数据中心从1948年至今的所有历史观测数据约15BG，以CD形式出售价格为4290美元；一个欧洲公司要获取德国的历史观测数据则需支付150万美元，德国气象局对其一个观测站的历史数据报价为4000德国马克。

3.2.4　再利用的收益　在欧盟，在再利用指令以及相关项目(如ePSIplus)的支持下，公共部门的收入大幅增加，信息内容产业获得了一定程度的发展。2008年12月的《关于地理信息、气象信息和法律信息部门的公共部门信息再利用评估》中显示，三个领域的公共部门信息再利用市场都在增长，尤其是地理信息领域，在所调查的三类地理信息(即地形信息、地籍信息和航拍照片)中，公共部门信息资源持有者的总收入约3.56亿欧元(这个数字仅仅表示所调查的27个公共地理信息持有者出售地理信息数据库的收入，并不包括由增值服务所产生的收入)。同时，据估计，德国地理信息市场规模自2000年至2007年增长了50％。

在美国，在政府信息政策的积极引导和扶持下，信息内容产业得到了飞速发展，就业人数大幅增加。信息服务和数据库产业从1994年的40亿美元上升到2004年的560亿美元，数据库供应商从1991年的900家发展到2003年的4060家。

通过政府信息资源再利用，尽管各国都在一定程度上完善了政府信息资源管理制度，规范了管理过程，促进了信息内容产业的发展，但不同的信息政策导向与收费，导致了不同的产业规模与收益。在欧盟，公共部门虽然从较高的收费中获得收益，但他们同样失去了由于放弃收费而产生的大量商业活动所带来的税收和就业方面的好处；在美国，由于收费低廉，创造了政府信息商业化开发的竞争性市场环境，产生了大量工作岗位，促进经济大幅增长。仅就气象信息而言，据统计，早在2002年，美国的商业气象市场总收入就已达4亿～7亿美元，公司数约400家，雇员数超过4000人；而同一时间，欧盟的商业气象市场总收入约为3000～万5000万美元，公司数约30家，雇员数约300人，远远落后于美国。

4　我国政府信息资源再利用现状

为了解我国的政府信息资源再利用情况，笔者采用网络调查与访谈的方式，对相关问题进行了研究，以下从政策与实践两个层面进行总结。

4.1　政策层面

4.1.1　政府信息资源再利用缺乏相关政策支持

据了解，在交通信息、人口信息、工商注册登记信息等领域，有的政府部门已经对政府信息资源再利用进行了一定程度的尝试，但由于缺乏相关的政策，没有激励和约束机制，工作尚处于起步阶段。如某政府部门就提到，如果免费向企业提供数据，那么，申请的企业会急剧增加，系统的运行、维护费用势必会大量增加；如果收费，则找不到相关的政策支持。没有政策的引导与支撑，他们不敢贸然对政府信息资源进行再利用。

4.1.2　政府信息公开制度尚不够完善　我国已于2007年颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》。调研发现，随着政府信息公开工作的推进，在主动公开方面，机构职能、领导介绍、规划计划、业务动态、政策法规等信息都能做到及时准确公开；但在依申请公开方面，还存在着一些问题，如尽管申请的流程比较顺畅，但各部门对依申请公开工作都采取审慎的态度，需要反复研究，才可确定是否能够公开相关信息。这是因为虽然政府信息公开条例对相关工作进行了规定，但各政府部门的依申请信息公开经验还不充分，配套的响应、救济等程序还不够成熟与完善，与《保密法》等相关法律的部分条款之间还存在着需要协调一致的地方，有待进一步的完善。

4.2　实践层面

4.2.1　现有的政府信息资源再利用实践不规范　目前，我国政府信息资源分散在各主管部门，开发利用工作常常由政府部门自身或其事业单位承担，无偿或有偿向社会提供服务。尽管企业对政府信息资源有着强烈的需求，特别是在一些重要的核心领域，如交通信息、地理信息等，但是却很难通过正常的渠道与合理的价格来获取到所需的信息。除了通过政府网站获取政府信息资源外，某些企业在实践中还通过一些其他渠道和方式获取政府信息资源。如有的企业从政府部门的下属单位或关联企业购买数据，需要支付一定的费用；有的企业与政府部门进行项目合作，于项目结束后使用在合作过程中所获得的数据，在这种情况下，就存在着政府信息资源泄露的安全隐患。由于没有相关的政策和机制约束，政府信息资源再利用工作存在着一些不规范的地方，亟需改进。

4.2.2　企业通过公开渠道获取的政府信息资源无法满足其再利用需求

随着政府信息公开工作的推进，尽管各政府部门主动通过网站或规定的其他渠道公开了部分政府信息资源，但是，企业纷纷表示，已获取到的这些信息在全面性、准确性、精细程度和及时性上存在不足，根本无法满足其需求。如企业获取的往往是宏观层面的数据，如国家或各省某年度的某类统计数据，但要获取各市或各区县的此类数据则非常困难；政府部门提供的地图信息基本上几年才更新一次，更新频率太低。此外，政府公开的信息往往比较零散，缺乏有效整合，企业对这些信息进行再利用不方便。如某从事交通信息服务的企业提出，从政府部门获取的停车位信息、交通事件信息等23类常用信息，未进行有效整合，而企业又没有足够的能力对这些数据进行整合，这些问题都影响了政府信息资源的再利用。

5　结论

通过对欧盟、美国以及我国的政府信息资源再利用政策与实践的研究，可以得出：

・政府信息资源蕴含着巨大的经济与社会价值，这是毋庸置疑的。再利用能够充分发掘出政府信息资源的价值，促进信息市场的繁荣和产业结构调整，增加就业，推动经济发展。

・政府信息资源的再利用以相对成熟的信息公开和获取为前提。欧盟、美国的政府信息资源再利用之所以能取得较大成功，与他们长期以来的信息公开与获取的制度建设有密切的关系。为了能够更好的开展政府信息资源再利用，需要进一步完善政府信息公开制度，深化政府信息公开工作，为再利用奠定基础。

・再利用市场的发展需要政府信息政策的积极引导和扶持。如欧盟颁布了《关于公共部门信息再利用的指令》后，其再利用工作取得了较快发展。尽管我国已经了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》、《电子信息产业调整和振兴规划》等相关文件，提出要“加强政务信息资源的开发利用”，“规范政务信息资源社会化增值开发利用工作”，然而，没有明确的再利用制度的指导与约束，很多具体的操作性、原则性问题仍有待进一步细化。例如，哪些政府信息资源可以纳入再利用的范畴?如何构建政府信息资源再利用的申请与响应机制?政府信息资源再利用如何收费、定价?

目前，欧美各国都在加快步伐，推进政府信息资源的再利用。欧盟委员会已经着手建立欧洲公共部门信息平台(European Public Sector Information Platform)，希望能够通过这个一站式的交互网站，提供与公共部门信息再利用相关的新闻，好的做法、新产品和服务的例子、相关法律案件等，以进一步鼓励和监督再利用行为，实现欧洲和各国的公共部门信息再利用市场的增长。美国联邦政府于2009年5月21日开通了一站式网站Data.gov，将信息进一步开放给公民和企业进行再利用，以使公众能够获取到更多的具有高价值的政府信息资源。截至目前，该网站已有超过17万个数据集，覆盖范围广泛。英国也建立了类似的网站来推动信息的再利用。笔者认为，应当充分借鉴其他国家的先进经验，通过有效的政府信息资源再利用，推动政府信息的进一步公开，充分发掘政府信息资源的价值，提高企业竞争力，增强社会的信息服务能力，促进信息内容产业的发展，为整个国家的经济与社会发展做出贡献。