高校绩效审计若干问题思考

摘要：本文从内部审计的层面，基于高校特殊的主体，探讨了高校绩效审计的概念、特征及内容，在深入分析高校绩效审计现状的基础上，指出目前我国高校实施绩效审计所面临的困惑，并对高校绩效审计的实现途径提出了相关建议。

关键词：绩效审计　高校绩效审计　现状

一、高校绩效审计相关理论概述

(一)绩效审计与高校绩效审计的界定　本文对绩效审计与高校绩效审计的涵义界定如下：(1)绩效审计的界定。早在20世纪初期，西方国家开始研究政府公共支出绩效考评问题，其核心是强调政府公共支出管理中的目标与结果及结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。将对政府公共支出的审计称为“绩效审计”(PerformanceAudit)。由于各国绩效审计产生的历史背景不同，受政治经济体制和经济发展水平的影响，各国绩效审计的做法和侧重点也不一样，对绩效审计的提法也各不相同。美国称为绩效审计，英国称为货币价值审计(Value-for-Money)，加拿大称为综合审计，瑞典称为效果审计，澳大利亚称为效率审计，而我国倾向称为效益审计等。1986年悉尼召开的第十二届最高审计机关国际组织会议上，建议将该类审计统一称为绩效审计，并在发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，将绩效审计定义为对公营部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的评价与监督。我国学者提出绩效审计的概念，主要是基于外部审计(特别是政府审计)的基础上进行定义的，其基本上也是借鉴国外的概念，但也有学者(娄尔行、汤云为)提出绩效审计达到了上述“3E'’标准之后，并不一定就能充分实现效益，因此，提出绩效审计是效益实现途径开发利用和实现程度的审计。可见目前我国学者对绩效审计的概念仍没有明确的解释和界定，在对绩效审计的认识上还存在一定的问题。在国际组织的定义的基础上，结合我国实际，本文将绩效审计初步定义为：审计机关对公共资源使用的经济性、效率性和效果性方面开展的审计。(2)高校绩效审计的内涵。综观国内外有关绩效审计概念的表述，从内部审计的层面上，基于高校这一特殊的主体，结合高校内部管理活动的性质与特点，可将高校绩效审计理解为：高校绩效审计是高校内部的审计机构和审计人员，根据内部管理的需要，依照国家法律法规和人们认知的共同标准，对其所属的学院、企业、机关部处、医院等单位的财务收支以及经济活动进行独立的审查、考量、分析和评价，确认其履行经济责任，配置、管理、使用学校资源的经济性、效益性和效果性，明确相关绩效责任，做出审计结论，并提出改进意见，促进完善管理，提高高校效益的一种监控活动。绩效包括经济性、效率性和效果性，而具体到高校绩效又有其具体理解：经济性是指高等教育资源利用的节约与浪费状态；效率性从宏观上讲，高等教育经济效率是高等教育资源利用效率，是指在一定社会条件下，为取得同样的教育成果，高等教育资源占用和消耗的程度。即取得同样质量的教育成果，高等教育资源占用和消耗的越少，其效率就越高；反之则就越低。高等教育资源占有指高等教育过程所占用的人力、物力、财力的数量；而高等教育资源消耗，则是指高等教育过程中实际消耗的劳动量，既包括活劳动消耗量，也包括物化劳动的消耗量。从微观上讲高等教育经济效率是指某高等教育单位或者学校，其教育事业经费和教育基本建设投资的利用效率，或称高等教育资源利用效率；效果更侧重于对成果的考查，强调的是活动的结果。高等教育成果不仅包括培养学生人数、毕业生数，而且包括学生就业情况、数量和质量、申报课题数目、社会认可程度及学校基本建设成果，包括教学场馆的建设和教学设备购置等。

(二)高校绩效审计的特点　高校绩效审计具有以下特点：一是绩效审计建议的前瞻性。高校的教学和科研工作以及培养专门人才的活动，在促进科学文化水平的提高、丰富人们的精神生活等方面的成效往往要经过一段时间才能表现出来，并且持续的时间较为长久。如科研经费、人才引进、人才培养的投入，其效益须经过社会检验才能确定。因此，高校开展绩效审计的立足点应确立在正视现在与展望未来的基础上，通过评价当前经济管理活动的“经济”、“有效”过程，揭示影响未来效益的关键所在，提出富有前瞻性的意见与建议。二是绩效审计的标准具有不确定性。目前高校绩效审计涉及的被审计对象有：单纯承担教育、科研任务的学院；承担管理职能的机关部处室；独立法人地位的企业；实行企业化管理的附属单位、经济实体；以及有资源配置的重点项目、重大科研项目等。经济管理活动的多样化决定了绩效审计具体目标的多元化。衡量经济效益可以运用价值指标，而社会效益、管理效益则难以从数量上加以概括。因此，高校绩效审计需要分析具体情况，根据具体目标制定科学、合理的评价标准综合评价。

(三)高校绩效审计的内容　高校绩效审计的内容包括：一是人力资源配置的绩效审计。人力资源绩效审计是指审计部门运用专门方法，对高等教育人力资源的投入、开发、利用和管理的效益性进行分析，以促进人力资源运营向低成本、高效率方向发展的活动。高校的人力资源配置主要包括教学、科研、行政、后勤等方面的人员配备，绩效审计的重点应围绕高校人力资源配置特点开展，针对人员配置开发系统性、群体相容性及人才选任等方面进行审计，人力资源效益审计不仅需要人员经费、科研经费投入和产出等会计资料，更需要人事部门及相关部门的规章制度、档案报告等文字性资料，同时要运用多种审计方法如座谈、调查、问询等辅助审计手段进行。二是管理责任方面的绩效审计。绩效审计的中心目标就是发现管理效益问题，确定责任，提出管理建议，强化公共管理部门的效益责任，从而促进管理部门管理水平的提高。我国当前开展的领导干部任期经济责任审计就是涉及管理责任的一种审计，就其涉及的内容而言包含绩效审计。任期经济责任审计=财务审计+绩效审计。三是资金的绩效审计。内部审计通过资金的绩效审计将学校的财务管理状况、经济投入状况、经济实力做出全面详尽的论述、评价，针对资金使用、管理中出现的问题提出对策，为提高资金的使用效益及促进学校的发展服务。此部分绩效审计一般直接以货币价值形态为单位尺度来评价被审计项目的效益情况，运用的审计资料主要是财务资料。资金的绩效审计可根据资金的来源、用途等设立教育经费、科研经费、专项经费等审计项目，任何项目的审计重点都应以是被审项目的资金是否节约，经济效益如何考核评价被审计事项，值得注意的是要将资金的使用、产生的短期效益与长期效益相权衡，全面评价被审计事项。四是管理服务质量方面的绩效审计。涉及管理服务质量方面的绩效审计，主要涉及管理部门提供的服务状况，其主要是针对高校的机关部处等有关管理服务部门进行绩效审计。这类绩效审计内容的评价重点主要不是经济效益问题，而更关注服务效果问题。五是管理控制方面的绩效审计。管理控制方面的绩效审计主要涉及部门单位或审计项目管理方面的效益状况。如管理系统是否健全，财务信息质量、内部控制系统和责任机制是否健全，有无健全有效的内部管理制度，管理

是否科学，有无管理漏洞等。

二、高校绩效审计的现状分析

(一)高校绩效审计的现状　20世纪80年代末，我国审计机关积极开展绩效审计理论研究和试点工作，提出从财务审计人手，加以分析，落脚到经济效益的观念。1991年全国审计工作会议上，国家审计署明确提出：既要继续进行财务审计，又要逐步向检查有关内部控制制度和“绩效审计”方面延伸。这是我国政府审计部门首次提出在审计工作中探索绩效审计，标志着我国绩效审计进入实验阶段。审计署《2003至2007年审计工作发展规划》提出，我国审计机关将实行财政财务收支的真实合法审计与绩效审计并重。我国政府绩效审计作为独立的审计模式的实践尚处于起步阶段，从发展到成熟还需要经历相当长的一段时间。在这样的绩效审计大环境下，我国高校绩效审计同样正处于起步阶段。目前，大部分高校的审计工作仍以财务收支审计为主，绩效审计只在审计高校基建专项资金时使用，对高校经常性经费的绩效审计尚未开展，实践中既没有明确高校开展绩效审计的内容，也没有完善的绩效审计标准，更没有完整的案例可供借鉴。目前在全国开展的高等院校教学评估是一种对高校的办学效率、效果性进行分析评价的制度，其与绩效审计有相似之处。前者侧重对高校办学质量的评价，后者侧重对高校财务指标的审计，二者可以充分发挥其共同性，开展合作，各尽所长，既能节省人力物力又可更好地为高等院校实现办学经济性、效率性与效果。

(二)高校绩效审计所面临的困惑　我国高校绩效审计正处于起步阶段，因此在发展过程中存在不少问题，具体来讲主要有：一是审计人员知识结构难以满足高校绩效审计要求。绩效审计专业性和综合性都较强，审计技术与方法更为复杂，审计人员不仅要具备财经、审计方面的知识，还要求通晓经济管理、工程技术和电子数据处理等方面的知识。高质量的绩效审计还要求审计人员能够深刻地理解高校的各项工作，并有能力运用各种专业知识测定被审对象的业绩，以对其做出深刻而中肯的判断评价。我国高校审计人员的配置呈现出知识结构单一、技能素养差距大的非均衡特点，这种人员配置状况已成为制约高校绩效审计发展的关键因素，将不利于对效益进行全面、客观、公正的分析评价。二是绩效审计机制问题。确定并不断完善绩效审计规范是确保绩效审计质量及有效开展的重要条件。在开展绩效审计的同时，要着手绩效审计规范的建设，制定绩效审计准则和具体的操作指南，对绩效审计的方法方式、具体的操作程序及有关的措施应形成制度，做到指导思想正确，措施规范到位。由于效益审计的特殊性与复杂性，目前我国尚未形成完整法规体系适用于绩效审计，已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少，有关高校绩效审计的内容更是少，而从各国绩效审计的发展来看，凡是绩效审计开展得较好的国家都较早地制定和颁布了效绩效审计准则及相关的规范。因此，尽快制订出一整套独立的包括高校绩效审计在内的绩效审计法规体系，是我国大力开展高校绩效审计和实现依法审计的重要前提。三是高校绩效审计标准相对复杂。绩效审计标准是评价审计对象效益状况的判断尺度，是提出审计意见、做出审计结论的客观依据，与简洁明确的财务审计标准――财务会计准则和制度相比，绩效审计标准更为复杂。目前，我国尚未制定权威的高校绩效审计评价标准，事实上要制定这样的标准也比较困难，因为高校绩效审计与企业审计、固定资产投资审计等其他专业审计有着很大区别，高校资金的使用主要是体现社会效益、宏观效益、长远效益，无法直接量化经济效益。因此，要取得充分、合理的效绩效审计标准有一定难度，这一标准把握不好，无疑会影响高校绩效审计的质量和审计结论的可信度。四是审计技术方法相对落后。目前大部分高校的内部审计技术还是以账项导向审计和系统导向审计为主，而开展高校绩效审计迫切需要在审计中采用风险导向审计技术，同时，计算机技术的发展和会计电算化的普及，要求审计方法和手段也相应改变。但基于审计成本、习惯思维和技术配套等各种原因，许多高校的内部审计工作还停留在传统手工查账的阶段，计算机在很大程度上只被用于简单的数据汇总或者文字和表格处理，而利用计算机对被审计单位的会计电算化系统进行测试和检验、对会计数据进行分析处理等更高层次的计算机辅助审计工作，尚未在高校内部审计工作中全面展开，高校内部审计技术手段的相对落后将影响审计效率和效果，难以适应开展绩效审计的需要。

三、高校绩效审计完善的建议

(一)提高审计人员素质，加强审计队伍建设　随着我国社会经济的发展和进步，绩效审计所占的比例将会逐渐加大，而开展绩效审计的要求相对较高，需要复合型的人才基础作保障，因此，加大高校审计队伍建设力度，提高绩效审计能力是积极推动这项业务发展的基础性工程。高校一方面要抓紧现有审计人员的后续教育，使其尽快适应效益审计的基本要求；另一方面在引进专业人才的同时，要选派有培养前途的年轻人进行绩效审计专业培训。此外，高校可以借助专家力量，增强绩效审计的能力，弥补专门技术力量的不足。建设政治过硬、业务娴熟、具有良好职业道德、工作高效的内部审计队伍，是推进高校绩效审计实现有效监督的基础。

(二)建立高校绩效审计的指标评价体系 由于高校资金在使用过程中，缺少评价经济效益、社会效益的效益标准，因此，结合我国现阶段的审计工作水平，建立完整的、可操作性强的审计指标体系，已经成为高校绩效审计得以稳步推进的关键所在。这一体系应是多层次的，由法律法规、定额标准、工作目标和程序、预算等组成；而且该体系应是动态的，随着高校工作重心的变化和师生价值观的改变而调整；指标内容应包括对经济效益和社会效益的双重评价，应是定性与定量的有机结合，其科学性可以在一定程度上体现公平。因此，在建立审计指标体系时，应考虑效益评价的特殊性，将定性评价与定量评价相结合，一方面量化可以量化的影响效益的因素，以便于分析、比较；另一方面对无法量化的影响效益的因素，建立“优先实践”原则作为衡量标准。

(三)创新高校绩效审计工作思路　高校内部审计的目的是通过有效的监督为学校发展服务，以最小的投入获得最佳的办学效益。随着绩效审计在我国逐步被接受并开始应用，高校应着手创新审计工作思路和方法，在已实行的以应用财务审计为主的基础上，要积极采取绩效审计的思想，加快制度控制体系和防范体系的建设，将绩效审计纳入工作制度中并加以实施，强化质量控制标准。审计观念要与时展同步，创新工作思路，更新观念与方法，审计人员不能仅使用传统财务审计方法，必须运用内控制度测评，审计环境控制和抽样审计等先进科学的审计方法，改变审计模式，提高审计质量，内审机构应根据审计环境的不断变化而采取新的方法，推动高校审计事业不断发展。

(四)加强绩效审计的理论研究　我国高校绩效审计发展慢，原因是多方面的，其中重要原因是高校绩效审计的理论体系尚未建立。我国绩效审计发展至今，尚未形成具有中国特色的绩效审计体系，所以高校要从理论上进行创新，审计专业教育也应紧跟形势做出相应的调整和变化。当前高校应根据国际国内新的经济形势，组织教师编写适应我国国情的绩效审计教材，切实做好大学审计课程价值取向的变化与社会政治经济形势的变化的相关性，使审计课程的价值取向充分体现在国际视野大背景下，从理论上加以推广，在实践中加以完善。高等院校内部审计人员也应积极行动起来，借鉴政府绩效审计的经验，积极开展高校绩效审计的理论研究。