国际技能战略比较分析

摘 要 近几年来，为应对经济社会等各领域的挑战，包括发达国家和发展中国家在内的世界大多数国家和国际组织都把发展全民的技能作为经济社会发展的基础，并对以职业教育为核心的技能人才培养体系进行了重大改革。对以澳大利亚、美国、英国为中心的发达国家技能战略的分析表明，建设开放、灵活、层次完善的职业教育与培训体系是各国技能战略的核心内容；面向全民的技能人才培养已经成为各国经济社会发展的核心战略；通过加强多方合作伙伴关系提高培训的社会适应性是各国技能人才培养的核心举措。

关键词 技能战略；职业教育与培训；英国；澳大利亚；美国

中图分类号 G719.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）01-0083-06

收稿日期：2013-10-29

作者简介：谷 峪（1964- ），女，吉林长春人，东北师范大学教育学部教授，博士生导师，教育学博士，研究方向：职业技术教育；李玉静（1981- ），女，山东德州人，吉林省人文社会科学重点研究基地吉林工程技术师范学院职业技术教育研究院助理研究员，研究方向：职业教育，比较教育。

基金项目：吉林省哲学社会科学规划项目《吉林省职业教育体系化发展研究》（2011B071），主持人：谷峪。

一、技能发展：世界经济社会发展的核心战略

2007年以来，世界经济发展经历了20世纪30年代以来最严重的危机。危机对全球经济和劳动力市场产生了巨大冲击，世界各国开始思考实现经济社会长期可持续发展的战略。在这一背景下，加强人力资本投资，通过教育与培训培养劳动力市场需要的技能型人才，已经成为国际社会的共识。自2008年以来，包括发达国家和发展中国家在内的全球主要经济体和重要国际组织纷纷从提高全民技能水平的角度，制定技能开发政策，并把其作为经济社会发展的根本战略[1]。

2009年，印度政府《国家技能政策》，提出到2022年创建一个在性别、城乡、组织及现代化程度等方面高度包容化的技能开发体系。2010年，南非高等教育与培训部《国家技能发展战略》，突出技能人才培养在经济发展中的重要性。2012年10月，联合国教科文组织（UNESCO）在法国巴黎主题为“青年与技能：拉近教育和工作世界距离”的《全民教育全球监测报告2012》，报告首次把关注点投向技能人才培养。报告提出，青年人的幸福与成功比以往更加依赖于教育和培训所能提供的技能。报告根据对青年人口众多的46个中低收入国家的分析指出，这些国家有一半曾经或正在制定一些侧重于技能培训的政策文件——要么是职业教育与培训战略，要么是更广泛的技能培训战略[2]。

而从发达国家的态势来看，以经济合作与发展组织（OECD）、英国、美国、澳大利亚等为代表的发达国家普遍制定了综合性的技能人才培养战略。2012年5月，OECD《更好的技能、更好的工作、更好的生活：技能政策的战略途径》。战略提出，在失业率升高及全球经济竞争加剧的背景下，实现劳动力技能的充足供给及其有效利用，形成完善的技能发展战略是促进就业和经济增长及实现社会和谐的关键。因此，应把技能置于国家和国际发展议程的重要位置[3]。2013年3月，欧盟题为“重新思考教育：加强技能投资，实现更好的经济社会发展”的政策报告。报告指出，对教育与培训的投资是实现社会发展及增强经济竞争力的关键[4]。而根据目前国际社会的探讨，已经初步把公民素养、就业和技能发展作为2015年后世界教育发展的核心关键词。

由此可见，技能人才培养已经成为世界各国产业及经济振兴战略的重要部分。近年来，我国也高度重视技能人才的培养。自2001年以来，我国就把人才强国战略作为国家发展的重要战略之一。十报告提出，到2020年，我国“全面受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现”。未来一段时期，在建设人才强国和人力资源强国的背景下，提高全体公民的基本素质和技能水平是我国教育发展的重点任务。本文以澳大利亚、英国和美国这三个典型发达国家为中心，探讨其近几年来具有代表性的技能战略，以期为我国提供借鉴。

二、澳、英、美国家技能战略的比较

（一）澳大利亚

表1 澳大利亚近几年的技能战略

2010年5月，澳大利亚议会通过《澳大利亚未来劳动力：国家劳动力开发战略》，提出澳大利亚经济社会发展面临一系列严峻的挑战，要通过提升劳动力的技能水平缓解劳动力市场上的技能短缺问题，促进经济增长、提高社会生产力水平，实现一个更加可持续性及包容性的未来。

作为一个综合性的人才资源开发战略，《战略》对职业教育的改革发展提出了具体要求，主要有：进一步增强职业教育与培训体系的灵活性，采用更加创新性的方式，向低教育背景的成年人及失业、社会经济状况较差的学生提供更多的职业教育机会；把处于教育与培训边缘的青年人、现有工人、老年人以及处于失业风险中的人群纳入到职业教育与培训体系中来；增强职业教育与培训师生员工的灵活性、创新性和反应性，在机构内部和工作场所背景下设计出创新性的教学策略，在教学中进一步加强与行业企业的密切合作，扩大与工作整合的学习，提高所培养人才的适应能力；加强政府、行业与企业的合作，采用一个合作性的技能人才开发路径[5]。

在劳动力开发战略的基础上，2011年5月，澳大利亚技能署（Skills Australia）其对于国家职业教育与培训体系的综合性评估报告《为了繁荣的技能——澳大利亚职业教育与培训路线图》，报告强调，澳大利亚的经济发展目标只有通过满足对技能的需求以及确保这些技能得到有效运用才能实现，基于此，职业教育与培训发展的根本目标是满足未来技能需求，从而提高企业生产力、促进社会融合。报告为职业教育改革发展提出了一系列建议，具体包括：把学习者和企业作为职业教育与培训体系的核心，建立一个更加简单、灵活和市场导向的职业教育与培训体系，使其为企业、学习者等重要利益相关者提供更加灵活和适应性的服务，从根本上提高技能人才的供给质量和优异性；宣传职业教育与培训对于经济社会发展的重要贡献，提高职业教育的社会影响和吸引力；在职业教育和培训、普通教育与高等教育等不同教育部门间形成更加灵活、有效的转换路径；通过持续、均衡的投资实现职业教育与培训体系的繁荣和可持续发展[6]。

2012年3月，澳大利亚联邦政府《面向所有人的技能：实现更具竞争力和活力的经济发展》的政策报告。这一政策指出，技能型劳动力是澳大利亚未来经济和社会繁荣的基础，更是企业生产力和包容性社会发展的支撑，是未来的立国之本。澳大利亚必须加强对技能培训的改革，以帮助个人通过学习新技能获得更好的工作，发展更具竞争力的企业，建立更强大、包容和公平的经济[7]。为应对经济战略转型、人口老龄化、就业不足与技能短缺并存等挑战，澳大利亚要建立一个惠及全民、高效灵活的职业教育与培训体系。主要改革举措包括：设立面向全民的国家培训资助制度，确保所有工作年龄人口都有机会获得三级国家资格证书；将“按收入比例还款”贷款覆盖面由大学生扩大到职业教育领域的文凭、高级文凭学生；加强土著居民、残疾人、偏远地区和社会经济水平较低居民、长期失业者、过早辍学者、单亲或年轻父母、年老工人等对职业教育的参与；加强对TAFE学院等职业教育机构的评估和认证，提高职业教育质量，增强其吸引力和社会认可度；为企业和学生提供更加透明的信息服务，使其作出明智的培训选择；将政府的投资重点向技能短缺领域倾斜，将产业需求置于培训的中心，建立一个更高效的国家培训体系[8]。

（二）英国

表2 英国近几年的技能战略

自2009年以来，英国政府就一直把改革技能供给作为国家优先战略领域，接连出台一系列技能培训战略，在加强技能体系方面取得了很大进步。

2009年10月，英国就业和技能委员会《2020目标：发展世界一流的技能和工作》的政策报告。报告提出，英国未来的繁荣依赖于经济的成功，而经济的成功依赖于技能型劳动力。到2020年，要进一步加强技能、就业和经济政策间的联系，实现技能开发体系的连贯性、平衡性和整体性，使英国在技能、就业和生产力领域成为世界上最先进的国家之一[9]。

在《2020目标》的基础上，2009年11月，英国企业、创新和技能部《实现2020目标：技能、工作和经济增长》及《为了可持续发展的技能：国家技能战略》两个文件。《国家技能战略》提出，技能是实现经济复苏及可持续增长的关键。全球化知识经济中的现代工作需要技能型人才，技能型公民具有更强的生产力和创造性，只有通过受过良好教育、有事业心及具有良好技能的公民提高企业的生产水平，才能实现国家的美好未来。《战略》将英国的技能人才培养与未来社会发展紧密联系在一起，提出了技能开发的两个原则：一是为公民提供更广泛、灵活的接受各层次技能培训的机会；二是更加关注现代工作世界所需要的技能，大力发展学徒制，把职业教育路径纳入到高等教育中。在此基础上，《战略》提出了技能人才培养体系的改革举措：首先，发展有利于经济繁荣的技能，其基本要素包括四方面：确保实现技能人才供需的匹配；确保开发的技能对于雇主具有经济价值，能够直接提高企业的生产力水平；把就业和技能培训结合起来，确保培训后能够提升公民的就业能力；开发更多行业认可的资格，并把其作为衡量技能人才的指标。其次，发展、扩大高级学徒制，对有利于未来经济发展和创造就业所需要的技能进行投资，建立一流的技能人才培养体系，提高技能人才培养质量。第三，提高企业对技能投资的认可度，提供相关支持机制，使企业更有效地运用技能，促进企业生产力的提升。第四，引进技能帐户，把学习者的选择作为技能体系改革的核心因素，确保更多的人能够在最好的培训机构接受培训，确保对于技能体系的预算能够用于最能推动经济和就业增长的领域，以使技能人才培养体系满足企业的需要[10]。

为支持《国家技能战略》的实施，2011年，英国商业、创新与技能部又《新挑战、新机会——继续教育和技能体系改革计划》，提出如下改革策略：一是把学习者放在继续教育和技能体系的中心，为各个类型和层次学习者提供其所需要的从基础技能到高级技能的各层次、全面的培训机会；二是使雇主充分参与到技能人才培训体系中来，确保技能培训的适切性，满足行业不断变化的技能需求；三是开发适应性强的重点培训项目和资格，增加重点行业的学徒位置，提高学习者的学习结果和就业能力；四是废除、减少、合并一些对继续教育部门进行管理的政府机构，撤销对培训机构的不必要管制，增强培训机构及技能培养体系的自和灵活性；五是实行更加简单、有效的经费拨款制度，增加对重点技能开发领域的拨款数额；六是进一步加强对继续教育机构硬件的投资，促进其设备设施的更新、现代化及合理运用；七是加强继续教育与技能培训体系的质量保障、透明性和数据管理，加强学生指导，使学生作出明智的培训选择；八是加强继续教育体系的创新性和反应性，向学生和雇主提供高质量的继续教育；九是提升继续教育的国际化水平，支持相关继续教育机构开发国际市场，加强技能培训，特别是雇主导向和工作本位学徒制向中国、印度等发展中国家的出口[11]。

在全面改革战略的基础上，2013年4月，英国企业、创新和技能部与教育部共同新的技能战略《增强技能的严格性和响应性》。战略提出，在未来的改革中，要把严格性（rigorous）和响应性（responsive）作为技能体系的核心要求，使雇主和学习者能够主导自己的培训，并为所有的培训机构创造激励机制，使其提供更优异、高质量的培训。报告为实现上述目标提出了六个重要工作领域：提高标准，改革学徒制，创立受训生制，增强资格的适切性、严格性和认可性，提高拨款的适应性，提供更有效的信息和数据支撑服务[12]。

（三）美国

表3 美国近几年的技能战略及政策行动

2009年，美国第112次国会通过《技能战略：确保美国工人和行业形成具有竞争力的技能》，这一战略主要围绕行业伙伴（Partnerships）、生涯路径（Pathways）、根据劳动力市场需求的合理投资（Proportionate Investment）发展而来。战略提出，每个美国工人都应有机会获得至少两年的高中后教育与培训——并通过此获得职业资格证书及进入高等教育机构的学习机会。报告提出如下政策建议：

首先，加强各部门间的合作伙伴关系，满足所有行业企业对技能型劳动力的需求。针对劳动力市场上面临的雇主很难找到适合特定岗位的技能型工人，以及工人缺乏雇主需要的特定行业技能这一困境，必须确保对教育与培训的投资能够全面指向行业的技能需求，以及与这些行业相联系的所有利益相关者都能够参与到培训中来，从而确保工人、企业和行业获得最大收益。具体措施包括：一是根据《劳动力投资法案》的相关规定，创立新的行业伙伴关系，使地方相关利益群体共同制定行业劳动力发展计划；二是在立法范围内为特定行业培养足够的技能型工人，如交通、设施和能源等行业，以满足其最近和未来的技能需求。

其次，确保每个美国工人都能通过完善的生涯路径获得21世纪需要的技能。使在各种培训项目和培训机构间的过渡更加顺畅，扩大对教育与培训的投资，提供相关支持和服务，使进入教育与培训体系的个体都能获得成功，最终目标是提高教育与培训系统满足工人和雇主需要的能力。具体政策建议为：一是改善目前法律规定的一些培训项目——《劳动力投资法案》《高等教育法案》《行业调整法案》《贫困家庭短期资助法案》等，加强这些项目间的联系；二是为州相关部门提供拨款，使其把成人教育、工作培训与高等教育政策联系起来；三是创立联邦跨部门工作小组，关注各行业的劳动力教育与培训。

第三，实现联邦技能投资与劳动力市场需求的匹配。发展一个资源筹集及技能投资的国家战略，培养各行业需要的各种类型的技能型人才。具体政策建议有：一是不再削减对劳动力教育和职业培训项目的拨款；二是建立年度“人力资本投资”指标或报告卡，向总统和国会定期报告对于劳动力教育与培训的各种类型的经费使用情况；三是采取新的措施，开发中等水平技能证书，形成新的标准和数据收集机制，以评估各种联邦培训项目的效益，以及他们与劳动力市场需求之间的关系[13]。

为促进《技能战略》中各项政策的有效落实，美国分别针对社区学院和生涯教育具体的改革方案。2010年10月4日，美国总统奥巴马启动名为“为了美国未来的技能”的政策行动，这一行动的直接目的是加强行业与社区学院的伙伴关系，确保社区学院学生获得劳动力市场需要的技能和知识。2012年4月，美国教育部题为《投资美国的未来：生涯和技术教育改革蓝图》的政策报告。改革蓝图提出，要以联合（Alignment）、合作（Cooperation）、责任机制（Accountability）和创新（Innovation）为基本原则，扩展生涯和技术教育项目，并提出了一系列计划，激励学校和雇主之间加强合作，培养出适应经济社会发展需要的技能型人才。具体改革策略包括：在职业教育项目与劳动力市场需求间建立有效的联系，为学生进入高增长行业作准备；在中等和中等后教育机构、雇主及行业间建立密切的合作关系，提高技术教育的质量；建立有意义的责任机制，在对生涯和技术教育项目成就标准进行共同定义的基础上，改善生涯和技术教育项目中所有学生的学术成就，并提高其技术水平和就业能力；通过政策和实践的改革创新，支持生涯和技术教育项目在各地的有效实施[14]。

2013年3月，美国国会又题为《支持知识和终身技能投资法案》。法案强调，要改革和加强国家的劳动力投资体系，培养更加强有力的技能型劳动力，增强美国的竞争力。

三、澳、英、美国家技能战略的特质分析

通过对美国、澳大利亚、英国技能战略的比较可以看出，尽管这些国家相关技能战略的出发点和内容不同，但各国政策的核心理念是一致的，即充分发挥技能人才培养在促进就业、经济振兴、实现社会和谐与包容中的作用，并把职业教育与培训体系的改革发展作为技能人才培养的核心战略。

（一）建设开放、灵活、层次完善的职业教育与培训体系是各国技能战略的核心内容

从各国战略的具体内容来看，建立以学习者和企业为核心的职业教育与培训体系，发展全民的技能是各国战略共同强调的核心内容。其特征体现在三个方面：一是强调以终身教育理念为基础，建设包容性、开放性、灵活性的职业教育与培训体系；二是重视发展完善的包括各种层次和类型技能人才在内的职业资格制度，以及与技能人才培养相配套的人才聘用制度，提高职业教育人才培养及使用的效率和效益，满足各行业发展对技能人才的需求；三是重视加强以提高质量为核心的教育教学改革，重视发展针对学习者的生涯辅导和就业服务体系。

（二）面向全民的技能人才培养已经成为各国经济社会发展的核心战略

从技能战略的出发点来看，英国、美国、澳大利亚普遍将技能人才培养置于人口、劳动力市场、科技进步、气候变化等经济社会发展的综合背景下，把其作为经济社会长期发展战略的重要因素。从这一角度出发，各国普遍将职业教育发展置于更广泛的公共政策视野下，并把其与积极的劳动力市场、健康和社会福利、行业发展、科技及青年政策结合起来，从整体上促进整个社会终身学习、创新性、可持续发展及公民幸福的实现。为此，各国普遍强调如下策略：一是积极促进职业教育与培训规模的发展；二是通过多种形式增加或稳定对于职业教育与培训机构的投资；三是发展面向全民，特别是开发更多面向经济社会地位较低、失业人口、青年人的培训机会，促进他们积极的社会融合。

（三）通过加强多方合作伙伴关系提高培训的社会适应性是各国技能人才培养的核心举措

从各国技能人才培养的实施策略来看，基于企业对技能人才的需求，加强职业教育和培训机构与行业企业的合作伙伴关系，提升技能人才的劳动力市场适应性和就业能力是各国的核心策略。如美国技能战略和生涯教育改革路线图的核心改革理念就是“行业伙伴”和“联合”；使雇主充分参与技能人才培养体系是英国技能战略的核心内容；澳大利亚提出，加强政府、行业与企业的合作，采用一个合作性的技能人才开发路径。这表明，加强行业企业等利益相关者对职业教育与培训实施的参与，已经成为国际技能人才培养的基本规律。其具体策略是：从企业的角度开展技能人才需求的评估及预测；重视让学习者体验工作本位学习；使行业企业参与教育与培训内容的开发。

借鉴澳大利亚、英国、美国等国的经验，我国也应尽快制定针对更广泛的、动态的、需求本位的，并与政府的经济增长、就业促进及社会发展政策紧密相联的技能培训战略[15]。一是从经济社会可持续发展的角度出发，把职业教育作为国家发展战略的重要组成部分，在宏观上适应国家建设小康社会和增强创新能力的要求，关注弱势群体和社会重点发展目标，制定针对行业企业的技能人才培养战略；二是从教育发展的角度，构建层次完善、结构灵活、形式多样的职业教育与培训体系，充分发挥职业教育作为一种教育类型在教育体系构建及满足公民学习需求方面的功能；三是从职业教育自身发展角度来说，全面提高教育教学质量，加强自身管理体制和办学模式改革，解决自身存在的问题，并在此过程中逐步提升自身的社会影响力和吸引力。

参考文献

[1][15]李玉静. 关注全民化的技能开发[J].职业技术教育，2012（25）：1.

[2]UNESCO. Youth and Skills： Putting Education to Work——EFA Global Monitoring Report 2012[R]. Paris， France： UNESCO， 2012.

[3]Better Skills，Better Jobs，Better Lives：A Strategic Approach to Skills Policies[R]. OECD 2012.

[4]Communication from the Commission to the European Parliament， The Council， The European Economic and Social Committee and The Committee of the Regions. Rethinking Education： Investing in Skills for Better Socio-economic Outcomes[R]. COM（2012） 669 Final Strasbourg， 2012-11-20.

[5]Skills Australia. Australian Workforce Futures：A National Workforce Development Strategy[R]. Commonwealth of Australia， 2010.

[6]Skills Australia. Skills for Prosperity： A Roadmap for Vocational Education and Training[R]. Commonwealth of Australia， 2011.

[7][8]Skills for All Australians：National Reforms to Skill More Australians and Achieve a More Competitive， Dynamic Economy[R]. Commonwealth of Australia， 2012.

[9]UK Commission for Employment and Skills. Ambition 2020： World Class Skills and Jobs for the UK[R]. 2009.

[10]Department for Business， Innovation and Skills. Skills for Sustainable Growth： Strategy Document[R]. November 2010.

[11]Department for Business， Innovation and Skills. New Challenges， New Chances： Further Education and Skills System Reform Plan——Building a World Class Skills System[R]. December 2011.

[12]Department for Education， Business， Innovation and Skills.Rigour and Responsiveness in Skills[R]. April 2013.

[13]National Skills Coalition. Toward Ensuring America’s Workers and Industries the Skills to Compete： Partnerships Pathways， Proportionate Investment [Z]. 2009.

[14]United States Department of Education Office of Vocational and Adult Education. Investing in America’s Future：A Blueprint for Transforming Career and Technical Education[Z]. April 2012.

Comparative Analysis on Skills Strategies

——Centered by the Australia， UK and USA

GU Yu1， LI Yu-jing2

（1.Northeast Normal University， Changchun Jilin 130011；

2. Jilin Teachers’ Institute of Engineering and Technology， Changchun Jilin 130052， China）

Abstract In recent years， in order to confront with various challenges， many countries and international organizations have taken the development of skills for all as the foundation of economic and social development， and reformed the skills talent cultivation system. Comparative analysis on the skills strategies of Australia， USA and UK shows that， building open， flexible and multi-level vocational education and training system is the core content of skills strategy， skilling for all has become the core strategy of economic and social development； to enhance the social relevance of talents cultivation by strengthening partnership is the core measure of skills talents cultivation.

Key words skills strategy； vocational education and training； UK； Australia； USA